II SAB/Wr 1243/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi O. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 60 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 25.06.2021 r. O. M. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako: organ, wojewoda) w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Na podstawie art. 54 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. i wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy; 4. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 2.500 zł; 5. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg. norm przypisanych. Skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się zasadna, albowiem w przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczyła bezczynności wojewody w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga została poprzedzona skierowaniem ponaglenia z 09.04.2021 r. (data wpływu 12.04.2021 r.). Tym samym zgodnie z dyspozycją art. 53 § 2b p.p.s.a., spełniony został warunek formalny do wniesienia skargi na bezczynność organu. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym bezczynność w toku postępowania administracyjnego zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. wprowadza ogólną zasadę, że sprawa winna być przez organ administracji publicznej rozpatrzona bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W tym miejscu wskazać należy, że w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca oraz zezwolenia na pracę zastosowanie mają ogólne terminy załatwienia spraw określone w przepisach art. 35-36 k.p.a., a ustawa o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35) nie reguluje odmiennie kwestii terminów załatwienia sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości zawarta w art. 12 k.p.a. Mówi on, że organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (§1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (§2). Realizacji tej zasady służą wcześniej wspomniane terminy załatwienia sprawy. Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w przepisach. Analiza akt sprawy dowodzi, że pismem z 22.02.2021 r. (data wpływu: 25.02.2021 r.) skarżący złożył do wojewody wniosek w przedmiocie wskazanym w sentencji. Następnie pismami z 09.04.2021 r. i 15.05.2021 r. (data wpływu kolejno: 12.04.2021 r. i 18.05.2021 r.) złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pierwsze czynności organ podjął 14.07.2021 r. wzywając skarżącego do uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia na pobyt na terytorium RP, uzupełnienia braków formalnych w postaci złożenia linii papilarnych i ważnego dokumentu podróży oraz osobistego stawiennictwa. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że - na dzień wniesienia skargi – wojewoda dopuścił się bezczynności, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36, art. 8, art. 9 oraz art. 12 k.p.a. Okres zwłoki organu przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie wojewody. Źródło opóźnienia w załatwieniu sprawy ma swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym jego możliwości kadrowych, co nie stanowi okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności organu, a wręcz przeciwnie są częstą jej przyczyną. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zdań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Dlatego w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ pozostaje bezczynny (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ swoich obowiązków, czyli m.in. terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyroki NSA z: 06.09.2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; z 26.02.2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę stan faktyczny sprawy, Sąd uznał, że organ nie dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W ocenie sądu, wykazana bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Mając na względzie, że w dniu 29.01.2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17.12.2022 r. o zmianie ustawy o cudzoziemców oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 14.01.2022 r. poz. 91) nowelizująca ustawę z dnia 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354) sąd obowiązany był określić w jakim zakresie dokonana nowela ma wpływ na orzekanie w sprawie. W tym względzie, zdaniem sądu w składzie rozpoznającym rozstrzyganą sprawę, istotne pozostaje stanowisko, zaprezentowane w uchwale 7 sędziów NSA, sygn. akt II OPS 5/19 z dnia 22.06.2020 r., w którym zawarto tezę (którą sąd podziela), że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy może być dokonany jedynie na dzień wniesienia skargi. W konsekwencji sąd dokonuje kontroli bezczynności/przewlekłości organu na tle przepisów obowiązujących do dnia wniesienia skargi. Nie mniej jednak w pkt III sentencji wyroku sąd wyznaczył Wojewodzie Dolnośląskiemu 60 dniowy termin do wydania aktu w sprawie. Wydając orzeczenie w takim kształcie skład orzekający miał po pierwsze na względzie, że stosownie do zasady praworządności, zawartej w art. 6 kpa, mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Wynika z tego po wtóre, że w toku dalszego procedowania w sprawie, Wojewoda Dolnośląski będzie obowiązany do zastosowania przepisów ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu dokonanym opisaną zmianą. W szczególności, należy zwrócić tu uwagę na unormowanie zwarte w art. 112a ust. 1, który kształtuje zasadę wydawania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 60 dni. Ustęp 2 tego artykułu omawia kwestię od jakiego zdarzenia ustawodawca nakazuje liczyć ten termin. Skoro w takim razie zmiana ustawowa powoduje zmianę terminów w stosunku do zasad ogólnych, ujętych w art. 35 § 3 kpa, na termin, określony w przepisie szczególnym, tj. art. 112a ust. 1 znowelizowanej ustawy o cudzoziemcach, to zdaniem sądu należało tę okoliczność uwzględnić w wyroku, zobowiązując organ do wydania aktu w terminie nadanym ustawą w wersji obowiązującej aktualnie. Na tle art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej lub wymierzenia grzywny. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu – bez jednoznacznego sprecyzowania przesłanek ustawowych – oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, przy czym istnieje obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17.11.2017 r., sygn. akt II OSK 2197/17). Biorąc pod uwagę, że terminy załatwienia sprawy z art. 35 k.p.a. nie były przekroczone rażąco, Sąd nie dopatruje się dostatecznych podstaw do przyznania sumy pieniężnej lub grzywny, o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku – na mocy art. 151 p.p.s.a. w tej części oddalając skargę. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).