II SAB/Wr 151/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. O. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w przedmiocie robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia do wydania aktu w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 19 stycznia 2024 r. M. O. (dalej jako: "skarżąca", "strona skarżąca") zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: "PINB", "organ") przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu przy ul. [...] we W. W treści skargi zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku; przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł; zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (przy czym żądanie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym zostało cofnięte w piśmie procesowym z 14 lutego 2024 r.). W piśmie procesowym z 14 lutego 2024 r. zawarto nadto wniosek o przeprowadzenie dowodu z wydruku zupełnej księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] celem wykazania faktu przeniesienia prawa własności tejże nieruchomości na mocy umowy darowizny z 14 grudnia 2022 r. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, niniejsza sprawa dotyczy postępowania naprawczego w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu przy ul. [...] we W., które wszczęte zostało w 2012 r. Jednocześnie wskazać należy, że w sprawie wydane zostały rozstrzygnięcia częściowe: decyzją z 14 listopada 2017 r. (Nr 2746/2017) PINB umorzył postępowanie naprawcze w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (decyzja ostateczna); decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "DWINB"), z 15 grudnia 2015 r. (Nr 1438/2015) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB dotyczące nakazu rozbiórki części budynku hotelu przy ul. [...] we W. wskutek niewykonywania przez inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wykonane odstąpienia oraz doprowadzający inwestycję do stanu zgodnego z przepisami. Rozstrzygnięcie DWINB z 15 grudnia 2015 r. zostało jednak wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 czerwca 2020 r., która to następnie została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu w Warszawie z 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1397/20). Orzeczenie Sądu Wojewódzkiego w Warszawie zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny a skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 czerwca 2020 r. odrzucona (postanowienie NSA z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2279/21; organ powziął informację o zapadłym rozstrzygnięciu 13 stycznia 2023 r.). W dniu 31 stycznia 2023 r. organ zawiadomił strony o prowadzonym postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu przy ul. [...] we W. wskazując, że wobec orzeczenia NSA postępowanie znajduje się na etapie obowiązku nałożonego ostateczną i prawomocną decyzją DWINB z 5 grudnia 2013 r. (Nr 1715/2013), czyli sporządzenia i przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. W tym samym dniu PINB wydał postanowienie (Nr 231/2023), którym nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia w terminie 2 miesięcy projektu budowlanego przedłożonego 15 kwietnia 2021 r. do zgodności z wymogami obowiązujących przepisów. Następnie postanowieniem z 11 maja 2023 r. (Nr 923/2023) organ na wniosek inwestora zmienił swoje postanowienie z 31 stycznia 2023 r. i przedłużył termin na doprowadzenie przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z wymogami obowiązujących przepisów do 31 grudnia 2023 r. Kolejno 9 października 2023 r. wpłynęło do organu zawiadomienie o zmianie właściciela nieruchomości, której dotyczy prowadzone postępowanie. Pismem z 10 listopada 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie, a DWINB postanowieniem z 29 listopada 2023 r. (Nr 1155/2023) wskazał, że organ nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości w sprawie. Wnioskiem z 19 grudnia 2023 r. nowa właścicielka nieruchomości zwróciła się o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z 31 stycznia 2023 r. W wyniku jego rozpatrzenia organ postanowieniem z 25 stycznia 2024 r. (czyli już po wniesieniu skargi) przedłużył termin wykonania obowiązku do 31 grudnia 2024 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zmiana właściciela i inwestora robót budowlanych uzasadnia przedłużenie terminu do wykonania obowiązku, a działania podjęte przez obecnego właściciela wskazują, że zamierza on wykonać obowiązek nałożony postanowieniem PINB. W odpowiedzi na skargę PINB wniosło o jej oddalenie. Wskazano m.in., że obecna właścicielka nieruchomości podpisała przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości, a jako warunek zawieszający określono zakończenie prowadzonego przez PINB postępowania przez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z wyjaśnień organu wynika, że PINB otrzymał odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2279/21 – 13 stycznia 2023 r. Orzeczeniem tym uchylono wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1397/20 i jednocześnie odrzucono skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 czerwca 2020 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej prawidłowości wyeliminowania przez GINB z obrotu prawnego decyzji DWINB nakazującej rozbiórkę części budynku hotelu wskutek niewykonywania przez inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego miało zasadniczy wpływ na rozstrzygniecie w przedmiocie tego obowiązku. Wyłącznie od tego bowiem czasu można rozpatrywać ewentualną przewlekłość organu. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy jednak, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy jednocześnie podkreślić, że nie może znaleźć akceptacji Sądu sposób działania organu, który uzależnia podejmowanie w sprawie kolejnych czynności od działań inwestorów i podmiotów trzecich. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było zmobilizowanie stron do jego sprawnego zakończenia, a nie w istocie bierne oczekiwanie na działania tych podmiotów. To, że organ takich działań mobilizujących nie podejmował skutecznie świadczy o nieefektywnym prowadzeniu postępowania, a brak stosownych działań uczestników postępowania i innych podmiotów może świadczyć jedynie o braku rażącego charakteru przewlekłości. Należy jednocześnie podkreślić, że od momentu uzyskania wiedzy przez organ o postanowieniu NSA z 21 grudnia 2022 r. do dnia wniesienia skargi minęło ponad 12 miesięcy. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W okolicznościach wyrokowanej sprawy w ocenie Sądu nie mogą umknąć z pola widzenia szczególne okoliczności sprawy, w tym zmiana właściciela nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Sąd wziął przy tym pod rozwagę okres stwierdzonej przewlekłości (ok. 12 miesięcy), ale i specyfikę sprawy oraz nakład pracy wymagany do jego zakończenia. Jak już bowiem wskazano na rozstrzygnięcie sprawy niewątpliwy wpływ miały działania stron postępowania, a w szczególności wnioski inwestora (zarówno poprzedniego, jak i obecnego) o przedłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z 31 stycznia 2023 r. motywowane m.in. koniecznością uzyskania odpowiednich uzgodnień. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 2 miesięcy, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki, co orzeczono w pkt III sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Sąd uznał, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa jego przewlekłością nie miało postaci kwalifikowanej. O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Końcowo przyjdzie wskazać, że Sąd pominął wniosek dowodowy strony skarżącej zawarty w piśmie z 14 lutego 2024 r. bowiem wobec poczynionych w sprawie ustaleń oraz stwierdzenia, że organ rzeczywiście dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, kwestia przejścia własności nieruchomości objętej postępowaniem pozostawała irrelewantna dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.