II SAB/Wr 1575/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi Z. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 2024 r. ([...]) Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) w związku z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769, dalej: u.c.) zawiadomił o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku Z. M. (dalej: skarżąca, strona) z dnia 9 marca 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 5 grudnia 2025 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, którą to bezczynność upatruje właśnie w przywołanym pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy i wyznaczenie w tym celu 7 dniowego terminu, a nadto zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności i podjęcie środków jej zapobiegających w przyszłości, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w dniu 9 marca 2022 r. złożyła wniosek do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zaś pismem z dnia 3 listopada 2023 r. została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismo to zostało odebrane w dniu 14 listopada 2023 r. W dniu 6 grudnia 2023 r. skarżąca, będąca [...] letnią obywatelką S., stawiła się osobiście w Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu celem uzupełnienia wniosku. Jest zaś wiadomym, że obsługa cudzoziemców w Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu odbywa się bezpośrednio z urzędnikiem w okienku na sali przyjmowania interesantów na parterze. Nie ma takiej możliwości, aby interesant, strona postępowania, nie wykonała jakiegoś elementu wezwania bez wiedzy urzędnika. Obowiązkiem urzędnika było sprawdzenie czy uzupełnienie jest poprawne, czy też nie jest. Mimo to zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 2024 r., doręczonym stronie w dniu 29 sierpnia 2024 r., poinformowano, że wniosek pozostał bez rozpoznania, albowiem rzekomo nie został uzupełniony. Takie działanie Wojewody Dolnośląskiego jest, w ocenie strony, sprzeczne z prawem i stanowi nie załatwienie sprawy w terminie. Wniosek został uzupełniony przez stronę lub mógł być uzupełniony, gdyby urzędnik działał należycie i dokonał weryfikacji dokumentów w czasie wizyty strony postępowania. W żadnym wypadku nie doszło do sytuacji, w której strona nie dokonała uzupełnienia wniosku. Marginalnie skarżąca wskazała, że z zawiadomienia w ogóle nie wynika, jakie to braki nie zostały uzupełnione, co powoduje, że pismo to nie jest weryfikowalne instancyjnie, ani w drodze skargi. Ta okoliczność dyskwalifikuje przedmiotowe pismo w całości. Skarżąca wskazała także na naruszenie art. 8 k.p.a. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830). Nowela ta wprowadziła art. 100c do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 337 ze zm., dalej: ustawa specjalna), zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Nadto, jak wskazał Wojewoda, termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania został przedłużony do dnia 30 września 2025 r., a dalej do 4 marca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Podstawę prawną skargi stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych traktuje się za bezczynność organu również sytuację nieuzasadnionego pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 przesądzono, że w sytuacji pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) stronie przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jeżeli zatem organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. W świetle art. 63 § 2 k.p.a., wniosek taki powinien zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, którymi w tego rodzaju sprawach są przepisy u.c. Zgodnie z art. 106 ust. 1 tej ustawy wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, z wyjątkiem zezwoleń, o których mowa w art. 139a ust. 1 i art. 139o ust. 1, cudzoziemiec składa na formularzu zawierającym określone w tym przepisie dane. Postępowanie organu w przypadku stwierdzenia braków formalnych podania zostało uregulowane w art. 64 k.p.a. W świetle tego przepisu jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Zarówno wymagania odnośnie do treści i formy podania, wskazane w art. 63 § 1 i 2 k.p.a., jak i wymagania właściwe tylko wnioskowi o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, mają zapewnić możliwość nadania sprawie biegu. Ocena merytoryczna zgłoszonego przez stronę żądania, jak i załączonych do podania dokumentów, możliwa jest natomiast w stadium wyjaśniającym postępowania prowadzonego w sprawie. Oznacza to, że wezwanie do usunięcia braków formalnych podania, które dokonywane jest w stadium wstępnym postępowania, może dotyczyć jedynie tych braków, które uniemożliwiają nadanie biegu sprawie. Wezwanie do usunięcia braków podania musi przy tym spełniać wymogi określone w art. 54 § 1 i 2 k.p.a. Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1251/10). Surowość rygoru pozostawienia sprawy bez rozpoznania nakłada na organ konieczność szczegółowego i wyczerpującego sformułowania wezwania do usunięcia braków (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1976/12). W doktrynie zwraca się przy tym uwagę, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64 k.p.a. – teza 2). Prawidłowość takiego wezwania uwarunkowana jest jednocześnie znajomością szeregu regulacji prawnych, w analizowanym przypadku będzie to u.c. Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należy wyjaśnić, że z treści zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wynika, że zaskarżona przez stronę skarżącą czynność materialno-techniczna była skutkiem nieuzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez uzupełnienie formularza wniosku w części E, tj. "Data i podpis cudzoziemca". Co jednak istotne skarżąca pismem z dnia 3 listopada 2023 r. została wezwana jednocześnie do osobistego stawiennictwa w dniu 6 grudnia 2023 r. Z treści wezwania wynika, że to właśnie podczas wskazanego osobistego stawiennictwa miała dołączyć kserokopie wszystkich stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem oryginału do wglądu) oraz uzupełnić formularz wniosku w części "podpis pod wnioskiem czytelnie imieniem i nazwiskiem". Skarżąca w podanym dniu stawiła się w urzędzie, z akt sprawy wynika, że pobrano jej odciski palców, a nadto, że załączyła kserokopie stron paszportu, o które była wzywana. Z akt sprawy wynika też, że w złożonym przez skarżącą formularzu wniosku, w jego części E w miejscu data i podpis figuruje data 2022.03.07 i podpis skarżącej zgodny z wzorem podpisu złożonym w części D. Zauważyć należy, że część E formularza dotyczy złożenia pisemnego oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, że dane zawarte we wniosku są prawdziwe. Art. 106 ust. 1 pkt 16 u.c. nie statuuje obowiązku opatrzenia takiego oświadczenia czytelnie imieniem i nazwiskiem jak to wskazał w wezwaniu Wojewoda. Przepis ten nakazuje jedynie złożenie pisemnego oświadczenia, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. (sygn. akt II OSK 2285/19) wywodząc, że u.c. nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem złożenia pisemnego oświadczenia. Brak jest takiej regulacji także w przepisach postępowania administracyjnego. Art. 78 k.c. do zachowania formy pisemnej czynności prawnej wymaga złożenia własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. Nadto, jak dodała NSA pamiętać należy, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa regulujących te wymogi. Stąd nie można pominąć okoliczności, że część D formularza, która poprzedza bezpośrednio część E, dotyczy wzoru podpisu. Wzór podpisu z części D jest tożsamy z podpisem pod oświadczeniem cudzoziemca zawartym w części E. Wymóg prawny tej ostatniej części formularza, dotyczy zaś złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 106 ust. 1 pkt 16 u.c. W ocenie organu zaś nieuzupełnienie braku formalnego nie polegało na nie złożeniu takiego oświadczenia lecz na nie dołączeniu uzupełnionego w części E formularza. Stąd mając to na względzie należało przyjąć, że organ prowadzący postępowanie pozostawił podanie bez rozpoznania mimo, że nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a. (w odniesieniu do części E formularza). W związku z tym, skargę należało uwzględnić w zakresie stwierdzenia bezczynności, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązując do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność wymienionego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy nie było bowiem podstaw do innej oceny, skoro sposób postępowania organu w sprawie nie był wynikiem opieszałości ale wynikał z błędnej interpretacji przepisów prawa. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia, czego Sąd w niniejszym przypadku się nie dopatrzył. Stąd mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt. I-III wyroku, a o kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.