II SAB/Wr 16/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę zespołu piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych w zabudowie wolnostojącej wraz z rozbiórką budynku gospodarczego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie; II. stwierdza, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły a przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Starosty [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...].03.2019 r. [...] sp. z o.o. z/s w [...] (dalej jako: "spółka" lub "skarżący") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość prowadzonego przez Starostę [...] (dalej jako: "starosta" lub "organ") postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zespołu piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych w zabudowie wolnostojącej wraz z rozbiórką budynku gospodarczego usytuowanych w [...] przy ul. A. A. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...]. Zdaniem skarżącej strony, Starosta prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, podejmując działania w dużych odstępach czasu, niepotrzebnie wydłużając podstępowanie, które trwa już od [...].03.2018 r. Formułując takie zarzuty skargi jej autor wniósł o stwierdzenie, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; zobowiązanie Starosty do szybkiego załatwienia sprawy, wyznaczając odpowiedni termin do jej załatwienia; w przypadku stwierdzenia przewlekłości, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz spółki sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł., a także zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że obecnie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę toczy się w związku z decyzją Wojewody [...] z [...].01.2019 r., zgodnie z którą została uchylona decyzja organu I instancji i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Mimo że organ I instancji otrzymał akta sprawy w dniu [...].01.2019 r. to dopiero [...].01.2019 r. wysłał pismo do Urzędu Miejskiego w [...] z prośbą o udzielenie informacji w sprawie postępowania dotyczącego podziału działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Według skarżącego, napisanie kilku zdaniowego pisma zajęło organowi 4 dni. Co więcej, informację w tej sprawie organ mógł uzyskać telefonicznie, ponieważ jedyną informacją, jaką mógł mu przekazać Urząd Miejski w [...] było to, że od ponad roku postępowanie w sprawie podziału nie toczy się, ponieważ spółka zrezygnowała z podziału działki. Jedyne działanie jakie podjęła w sprawie to wniosek o opinię w sprawie ewentualnego podziału i od tamtej pory żadne działania nie były podejmowane. Starosta mógł taką informację uzyskać telefonicznie i utrwalić w formie notatki urzędowej zamiast czekać na odpowiedź pisemną. Przepisy nie wymagały bowiem od organu uzyskania stanowiska innego organu w tej sprawie, zatem działania organu nie musiały mieć tak ściśle formalnego charakteru, zwłaszcza biorąc pod uwagę długość całego dotychczasowego postępowania. Ponadto zdaniem skarżącej spółki, pomimo że w decyzji Wojewody było dokładnie wskazane jakie braki we wniosku powinny zostać uzupełnione, to Starosta sporządził wezwanie dopiero [...].01.2019 r., czyli 21 dni po otrzymaniu akt. Skarżący zauważył, że Starosta nie musiał sam wyszukiwać uchybień we wniosku, zostały one bowiem wskazane w decyzji Wojewody, mimo tego organ czekał 21 dni aż wezwie spółkę do uzupełnienia wniosku. Strona otrzymała wezwanie do uzupełnienia wniosku dopiero w dniu [...].02.2019 r. i już w [...].02.2019 r. uzupełniła braki. Zgodnie z wezwaniem umieściła na projekcie zagospodarowania terenu (PZT) adnotację o wyłączeniu z zakresu projektu trzech zjazdów z nieruchomości. Wyjaśniła przy tym, że informowała już wcześniej organ, że wskazane trzy zjazdy będą objęte odrębnym postępowaniem. Wskazał również, że zapisy tej samej treści znajdują się w części opisowej projektu od samego początku postępowania, jednak z niewiadomych przyczyn zdaniem organu taka informacja musiała się znaleźć również na rysunku. W dniu [...].02.2019 r. organ przesłał do spółki zawiadomienie o kontynuacji postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, w którym zostało stwierdzone przez ten organ, że spółka przedłożyła wymagane dokumenty. Mimo tego, że strona uzupełniła wniosek, organ wezwaniem z [...].02.2019 r. zobowiązał spółkę do dokonania po raz kolejny tych samych adnotacji (dotyczy adnotacji o zjazdach na rysunku "Projekt zagospodarowania terenu"). Zdaniem skarżącej strony, w treści tego wezwania organ poświadczył nieprawdę i napisał, że "Pomimo informacji w piśmie przewodnim inwestora z dnia [...].02.2019 r. o zaznaczeniu na pzt trzech zjazdów jako elementy wyłączone z zakresu opracowania, w rzeczywistości taka adnotacja nie została zamieszczona." Strona nie zgodziła się z taką oceną. Wskazała, że można tylko porównać "Projekt Zagospodarowania Terenu" dostarczony przez inwestora w dniu [...].02.2019 r. z poprzednim "Projektem Zagospodarowania Terenu". W PZT dostarczonym przez inwestora w dniu [...].02.2019 r. widnieje w legendzie wyraźny zapis, że zjazdy będą objęte odrębnym postępowaniem. Mimo takiej sytuacji organ ponownie wezwał do zamieszczenia tej samej adnotacji, chociaż taka adnotacja została już zamieszczona w legendzie PZT złożonego [...].02.2019 r. Pomimo takich zastrzeżeń spółka w dniu [...].03.2019 r. wymieniła cztery stare PZT dostarczone w dniu [...].02. 2019 r. Jednocześnie z ostrożności procesowej pozostawił w aktach postępowania dwa stare PZT złożone w dniu [...].02.2019 r. Następnie organ wezwaniem z [...].02.2019 r., otrzymanym dopiero [...].03.2019 r., zobowiązał spółkę do udokumentowania spełnienia wymogów określonych w uchwale Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...].12.2017 r., która obowiązuje od [...].07.2018 r. Skarżąca strona wobec tego zauważyła, że do tego wezwania doszło w sytuacji kiedy powołana uchwała już obowiązywała w dacie pierwszego wezwania do uzupełnienia braków wniosków. Organ wezwał do udokumentowania spełnienia wymogów z uchwały dopiero trzy tygodnie później tj. [...].02.2019 r. W świetle podejmowanych czynności w sprawie, zdaniem spółki, organ podejmował działania w zbyt dużych odstępach czasu, co powoduje niepotrzebne wydłużanie postępowania, które już trwa bardzo długo. Od otrzymania akt od Wojewody minęło już 62 dni, a dalej nie została wydana decyzja, mimo że jest to przecież już drugie postępowanie prowadzone w pierwszej instancji w tej samej sprawie. Zdaniem skarżącej strony nie jest przy tym przekonujące tłumaczenie się organu tym, że okres wydania decyzji jest wydłużony z powodu terminów na uzupełnienie braków, które nie są wliczane do okresu prowadzonego postępowania. W jej ocenie, działania polegające na żądaniu dwa razy tej samej czynności, do tego w błahych i zbytecznych kwestiach (zjazdy, które nie wymagają nawet zgłoszenia), długie oczekiwanie na pisma od innych organów, kiedy wystarczyłoby uzyskać informację telefonicznie, późne żądanie uzupełnień wniosków (21 dni od zwrotu akt), czy opóźnione wezwania, które mogłyby być dokonane już wcześniej, wskazują na przewlekłe i zamierzone działanie organu, który powinien tę sprawę już dawno załatwić. Ponadto według strony skarżącej, Starosta od samego początku wydłuża postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. W dniu [...].03.2018 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Mimo że zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 u.p.b. decyzja w sprawie pozwolenia na budowę powinna zostać wydana w ciągu 65 dni, to Starosta w pierwszym postępowaniu wydał decyzję dopiero po 92 dniach (decyzja z [...].06.2018 r.), a w drugim postępowaniu minęło już 61 dni. Z przepisów prawa budowlanego jasno wynika, że celem ustawodawcy było zmotywowanie organów do szybkiego wydawania pozwoleń na budowę. Dlatego wprowadzono specjalną karę za wydłużanie postępowania. ustawodawca chciał chronić inwestorów przed długimi postępowaniami w tak ważnych sprawach. Nawiązując natomiast do pierwszego okresu postępowania w sprawie autor skargi wskazał na jego długość i podejmowanie w nim wielu niepotrzebnych czynności. Między innymi organ zażądał przedstawienia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej, mimo że zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunt nie wymaga szczególnej ochrony. Strona musiała poświęcić czas, po to tylko, aby uzyskać postanowienie o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Ponadto organ żądał bardzo kosztownych badań geologicznych gruntu, mimo że takie żądanie w innych postępowaniach o pozwolenie, toczących się przed tym samym organem i dotyczących tego samego rodzaju inwestycji (domy jednorodzinne - do tego w tym projekcie wyłącznie parterowe), jest praktycznie nie stosowane. Starosta wzywał także do dokonania i to dwukrotnie tej samej czynności polegającej na zmianie projektu ze względu na sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego, a jak wskazał w swojej decyzji Wojewoda, takie stanowisko było błędne, ponieważ wniosek był zgodny z planem. W tych okolicznościach sprawy, zdaniem spółki, postępowanie prowadzone przez Starostę należy uznać za przewlekłe i naruszające je prawo do szybkiego załatwienia sprawy. Uzasadniając wniosek o przyznanie od organu sumy w kwocie 20.000 zł, autor skargi wyjaśnił, że kwota ta nie jest w stawnie wyrównać strat jakie poniosła już spółka w wyniku nieprawidłowego działania organu. Wskazano na wartość inwestycji (budowa trzydziestu lokali mieszkalnych), która wyniesie około dziesięciu milionów złotych. Od marca zeszłego roku, kiedy to spółka wystąpiła o pozwolenie na budowę, do dzisiaj, koszty zakupu wielu materiałów wzrosły nawet o kilkadziesiąt procent. Na dowód tych twierdzeń autor skargi przedłożył dwie oferty z hurtowni budowlanej (z [...].03.2018 r. i z [...].03.2019 r.), z których wynika, że cena podstawowego materiału budowlanego wzrosła od [...].03.2019 r. nawet o 26,6% (Solbet gr. 12 cm). Wobec tego ostrożnie przyjmując straty spółki wyniosły tylko 20 %. Daje to kwotę sto razy wyższą (dwa miliony złotych), od sumy 20.000 zł. jaką powinien zapłacić organ. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] stwierdził, że skarga na przewlekłość jest niezasadna i wniósł o jej oddalenie. Według skarżonego organu jest prawdą, że postępowanie formalnie trwało od [...].03.2018r. do dnia [...].03.2019r. tj. do dnia wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] spółce z o.o. pozwolenia na budowę. Jednakże postępowanie to, jako dwuinstancyjne, nie toczyło się w całości w tym organie, bowiem pierwszy jego etap zakończony został wydaniem przez Starostę decyzji z [...].06.2018 r., nr [...]. Odwołanie strony od tej decyzji zostało niezwłocznie, tj. w dniu [...].06.2018r., przekazane do organu II instancji. W dniu [...].01.2019r. organ otrzymał decyzję Wojewody uchylającą jego decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją nr [...] z [...].03.2019r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu przewlekłość postępowania prowadzonego po wydaniu przez Wojewodę decyzji kasacyjnej, zdaniem skarżonego organ na tym etapie postępowania zachowane zostały procedury administracyjne wynikające z przepisów ustawy k.p.a. oraz u.p.b. W działaniach organu nie było zbędnej zwłoki ani działania zmierzającego do wydłużenia postępowania. Wynika to z tego, że po otrzymaniu w dniu [...].01.2019r. decyzji Wojewody, Starosta przystąpił niezwłocznie, tj. po 5 dniach kalendarzowych, do procedury ponownego rozpatrzenia sprawy, kierując się wskazówkami zawartymi w tej decyzji. Pierwszą czynnością po przeanalizowaniu decyzji Wojewody było wystąpienie w dniu [...].01.2019 r. do Burmistrza [...] w celu wyjaśnienia kwestii postępowania podziałowego nieruchomości objętej wnioskowaną inwestycją. Dopiero formalne stanowisko Burmistrza pozwoliło na podjęcie dalszego postępowania, przy czym autor odpowiedzi na skargę zaznaczył, że nie mógł nakazać Burmistrzowi załatwienia sprawy w określonym terminie. Odpowiedź Burmistrza wpłynęła do organu w dniu [...].01.2019r. Ponieważ uzyskana odpowiedź powodowała wykluczenie ewentualnego zawieszenia postępowania, uzasadniała natomiast jego kontynuację zgodnie z obowiązującą procedurą, organ niezwłocznie, bo już w dniu [...].01.2019 r. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku pod względem formalnym, tj. przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego, jako niezbędnego załącznika do wniosku o pozwolenie na budowę. Takiej treści wezwanie wynikało z faktu, że w aktach sprawy znajdował się tylko jeden egzemplarz projektu budowlanego, zwrócony przez organ odwoławczy, zawierający, zgodnie z oceną organu odwoławczego, uchybienia niezbędne do usunięcia w ponownym postępowaniu. W wystosowanym wezwaniu organ wskazał jednocześnie, jakich uzupełnień i poprawek, zgodnie z ustaleniami organu II instancji, inwestor winien w projekcie dokonać. Projekt budowlany został przedłożony w dniu [...].02.2019r. i dopiero po tym fakcie, tj. spełnieniu wymogów formalnych w zakresie wniosku i załączników, organ mógł powiadomić strony o kontynuacji postępowania, co nastąpiło pismem z [...].02.2019r. Niezależnie od powyższego, postanowieniem z [...].02.2019r. zobowiązano inwestora do dokonania w projekcie budowlanym dwóch uzupełnień, z których jedno zasygnalizowane już zostało we wcześniejszym wezwaniu, jednak nie zostało w projekcie budowlanym dokonane, a dotyczyło ono wymogu dokonania na projekcie zagospodarowania terenu adnotacji, że zjazdy na teren nieruchomości zostały wyłączone z zakresu projektu budowlanego. Brak takiej adnotacji na projekcie zagospodarowania terenu został stwierdzony przez organ odwoławczy, z podkreśleniem, że przed wydaniem decyzji organ I instancji winien doprowadzić do usunięcia wymienionego uchybienia. Drugie wymienione w postanowieniu niezbędne uzupełnienie dotyczyło projektowanego ogrzewania piętnastu budynków dwulokalowych, w zakresie spełnienia warunków uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...].12.2017r. Uchwała ta weszła w życie w dniu [...].07.2018r., tj. w okresie, kiedy trwało postępowanie odwoławcze w organie II instancji. Po przekazaniu przez organ II instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia, Starosta uwzględnił ten wymóg w wydanym postanowieniu. Na realizację wymogów postanowienia wyznaczono termin do dnia [...].03.2019r. W ostatnim dniu wyznaczonego terminu inwestor przedłożył cztery egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego. Następnego dnia, tj. [...].03.2019r. upłynął również termin wyznaczony stronom postępowania na zapoznanie się z aktami sprawy. W dniu [...].03.2019r. wydana została decyzja Starosty [...] nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony skarżącej kierowanych do postępowania prowadzonego na pierwszym jego etapie, organ ten wyjaśnił, że już po siedmiu dniach od złożenia w dniu [...].03.2018 r. wniosku o pozwolenie na budowę, tj. w dniu [...].03.2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Również zgodnie z obowiązującą procedurą, po sprawdzeniu przedłożonego projektu budowlanego, w celu wyeliminowania nieprawidłowości i błędów w nim zawartych, wydał w dniu [...].04.2018r. postanowienie, którym zobowiązał inwestora do dokonania odpowiednich poprawek i uzupełnień. Wszystkie wymogi postanowienia poparte były określonymi przepisami prawa, większość z nich strona zrealizowała, nie wnosząc na nie zażalenia w późniejszym odwołaniu od decyzji. Również organ odwoławczy nie podważał w swojej decyzji, przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, zasadności żądań dotyczących dołączenia przez inwestora określonych dokumentów, w tym decyzji o wyłączeniu z użytkowania rolniczego gruntów przewidzianych pod zabudowę piętnastoma budynkami, czy też wyników badań geologicznych dla projektowanego osiedla. Wydanie w dniu [...].05.2018 r. ponownego postanowienia podyktowane było nowymi okolicznościami wynikłymi przed wydaniem ostatecznej decyzji, a także w celu umożliwienia stronie ostatecznego wprowadzenia wymaganych poprawek w projekcie budowlanym, co umożliwiłoby wydanie pozwolenia na budowę już w pierwszym etapie postępowania. Całe postępowanie w pierwszym etapie trwało 84 dni kalendarzowe (tj. od złożenia wniosku w dniu [...].03.2018r. do wydania decyzji w dniu [...].06.2018r.). Zgodnie z art. 35 ust. 8 u.p.b., do terminu określonego w ust. 6 (tj. 65 dni na wydanie decyzji) nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa na dokonanie określonych czynności, okresów zawieszenia oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony i niezależnych od organu. Konieczność podjęcia przez organ czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 u.p.b. należy zaliczyć do opóźnień niezależnych od organu. W związku z powyższym, odliczając okresy realizacji przez inwestora wymogów dwóch postanowień, wynoszące odpowiednio 21 i 7 dni, tj. łącznie 28 dni, okres załatwienia sprawy w pierwszym etapie wyniósł 56 dni, co mieści się w ramach wyznaczonych przepisami prawa. W analogiczny sposób skarżony organ obliczył okres trwania drugiego etapu postępowania. Wskazał, że od dnia otrzymania decyzji Wojewody tj. od [...].01.2019 r. do dnia wydania decyzji - [...].03.2019 r. upłynęły 62 dni kalendarzowe. Po odliczeniu okresów wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. oraz z art. 35 ust. 3 u.p.b., tj. odpowiednio 16 oraz 20 dni, tj. łącznie 36 dni, postępowanie prowadzone w drugim etapie, trwało 26 dni kalendarzowych. Zauważono przy tym, że mimo iż całość postępowania w sprawie trwała od dnia złożenia wniosku przez inwestora tj. od dnia [...].03.2018r. do dnia wydania drugiej decyzji w dniu [...].03.2019r., to jednak znaczącą część tego terminu stanowi okres niezależnego od organu trwania postępowania odwoławczego, od dnia przekazania odwołania strony w dniu [...].06.2018r. do organu II instancji, do dnia otrzymania decyzji Wojewody w dniu [...].01.2019r. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących nieprawidłowości wskazanych w wezwaniu z [...].01.2019 r., skarżony organ podkreślił, że wymogi dotyczące uzupełnienia części rysunkowej pzt w zakresie zjazdów na nieruchomość oraz elementów kanalizacji deszczowej, wynikały wprost z treści uzasadnienia decyzji Wojewody, jako konieczne do usunięcia w ponownym postępowaniu. Ocena skarżącej, że są to żądania formułowane w "błahych i zbytecznych kwestiach" jest oceną subiektywną i nieuzasadnioną, bowiem gdyby kwestie te nie miały znaczenia, nie znalazłyby się wśród aspektów objętych kontrolą organu odwoławczego. Nie jest również prawdziwe stwierdzenie skarżącej, że organ poświadczył nieprawdę poprzez sformułowanie zawarte w postanowieniu z [...].02.2019r. o braku dokonanego w projekcie uzupełnienia dotyczącego zjazdów na nieruchomość. Przedłożony w dniu [...].02.2019r. projekt budowlany zawierał poprawiony jedynie częściowo i niedokładnie projekt zagospodarowania terenu. Dokumenty, w postaci projektu zagospodarowania terenu zamieszczonego w projekcie budowlanym przedłożonym w dniu [...].02.2019r., a następnie wymienionego w projekcie budowlanym w dniu [...].03.2019r. przez ustanowionego w dniu [...].03.2019r. pełnomocnika inwestora, wskazują jednoznacznie, że uzupełnienie to zostało wprowadzone dopiero w drugim opracowaniu. Jednocześnie odnosząc się do zawartej w skardze uwagi co do wymogów ustawy Prawo budowlane w zakresie budowy zjazdów na nieruchomość, organ wyjaśnił, ze żądane przez niego uzupełnienia i korekty dotyczyły wyłącznie części rysunkowej pzt, podlegającej zatwierdzeniu wraz z całym projektem budowlanym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Także zarzut o żądaniu dokonania "bezsensownych, niepotrzebnych czynności", a dotyczących wymogu przedłożenia decyzji w sprawie wyłączenia z użytkowania rolniczego lub dołączenia wyników badań geologicznych, jest całkowicie nieuzasadniony. Wymogi takie wynikają bowiem z obowiązujących przepisów, jak ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy rozporządzenie w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych oraz wprost z art. 34 ust. 3 pkt 4 u.p.b. Ocena, czy dany grunt lub grunty podlegają ochronie i w jakim zakresie nie leży w kompetencjach Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa. Dokonuje tego na wniosek inwestora odrębny Wydział Ochrony Środowiska i Rozwoju Starostwa, w którego kompetencjach leży wydawanie decyzji w powyższym zakresie. Natomiast sposób prowadzenia badań geologicznych i ich zakres wynika z treści rozporządzenia i organ nie narzucał zakresu badań, które należy wykonać, żądał jedynie przedstawienia wyników tych badań, co dla osiedla piętnastu budynków mieszkalnych wydaje się być niezbędnym minimum. W takiej sytuacji, zdaniem organu, w całym procesie postępowania administracyjnego żadne z jego działań nie było podyktowane dążeniem do przedłużania postępowania, opieszałością lub jakąkolwiek celową zwłoką. Miały one na celu jedynie doprowadzenie do zatwierdzenia projektu budowlanego spełniającego wymogi Prawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych. W piśmie przygotowawczym z [...].04.2019 r. skarżąca spółka odniosła się do treści udzielonej odpowiedzi na skargę. Wskazała, że przewlekłość postępowania polega na tym, że postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, a nie że organ nie załatwił sprawy w terminie (bezczynność). Skarżąca zarzuca zatem organowi, że mimo że "oficjalnie" zmieścił się w terminie, to jednak gdyby nie podejmował zbędnych zachowań oraz podejmował działania istotne w krótszych odstępach czasu to mógłby wydać decyzję znacznie szybciej. Skarżąca uzupełniła braki wskazane w wezwaniu z [...].01.2019 r., umieszczając w legendzie pzt, który stanowi część rysunkową projektu, zapis, że zjazdy będą objęte odrębnym postępowaniem. Biorąc pod uwagę fakt, że zjazdy nie mają istotnego znaczenia dla sprawy, co zostało wykazane w skardze, to nieracjonalne wydaje się zachowanie organu, który wymaga tak rozbudowanego oznaczania tej kwestii na części rysunkowej projektu. Wojewoda w swojej decyzji zaznaczył jedynie, że na części rysunkowej ma znaleźć się adnotacja, że zjazdy będą objęte odrębnym postępowaniem. Legenda jako integralna część mapy pzt i wydaje się być najlepszym miejscem na umieszczenie takiej adnotacji. Zwłaszcza, że w wezwaniu z [...].01.2019 r. organ nie zaznaczył, gdzie dokładnie ma zostać umieszczona przedmiotowa adnotacja (takie informacje nie wynikają również z żadnych przepisów). W konsekwencji organ najpierw w sposób niedokładny wezwał skarżącą do uzupełnienia projektu, a następnie kiedy skarżąca nie uzupełniła projektu tak jak wymagałby sobie tego organ, bo nie była w stanie wiedzieć jakie są te wymagania, to organ wezwał ją po raz kolejny do uzupełnienia projektu przez co wydłużył postępowanie o kolejne tygodnie. W kolejnym wezwaniu z [...].02.2019 r. organ również nie wskazał w jaki sposób skarżąca ma umieścić adnotację o wyłączeniu zjazdów do odrębnego postępowania. Ponadto w odpowiedzi na skargę organ nie wyjaśnił również, dlaczego dopiero w drugim wezwaniu (różnica trzech tygodni) zażądał uzupełnienia projektu w zakresie spełnienia warunków określonych w uchwale antysmogowej skoro uchwała ta obowiązywała już od [...].07.2018 r. W konsekwencji w chwili pierwszego wezwania organ wiedział o jej istnieniu i mógł już wtedy wezwać skarżącą do uzupełnienia projektu w tym zakresie. Organ również w sposób nieuprawniony zarzuca skarżącej, że dokonywała czynności w ostatnim dniu terminu. Skarżąca zauważyła, że wezwanie z [...].02.2019 r. zostało jej doręczone dopiero [...].03.2019 r. i już [...].03.2019 r. dostarczyła uzupełnione projekty. Nie jest przy tym winą skarżącej, że organ nie przewidział przy ustalaniu terminu do uzupełnienia projektu ustawowego prawa strony do awizowania przesyłki. Skarżąca z przyczyn od siebie niezależnych odebrała przesyłkę dopiero w dniu [...].03.2019 r. (przed upływem 14 dni od pierwszego zawiadomienia, a nawet przed upływem 14 dniu od wydania wezwania). Już trzeciego dnia od doręczenia jej wezwania dostarczyła odpowiednie dokumenty. Skarżąca mimo bardzo krótkiego terminu do uzupełnienia braków, zmieściła się w tym terminie. Termin 14 dni od wydania wezwania upływał [...] marca - nie wiadomo, kiedy nastąpiła pierwsza próba dostarczenia stronie pisma. Natomiast termin do uzupełnienia został ustalony na [...] marca, co oznacza, że organ w ogóle nie uwzględnił 14 dniowego terminu na odebranie przesyłki. Nawet jeżeli pierwsze wezwanie do odbioru przesyłki zostałoby dostarczone w dniu [...] marca, czyli jeden dzień po wydaniu wezwania, to termin do odbioru kończyłby się w dniu [...] marca, czyli w ostatnim dniu terminu do uzupełnienia braków. Nie można zatem, w żadnym wypadku zarzucić skarżącej, że przetrzymywała u siebie wezwanie i czekała na ostatni dzień terminu, żeby uzupełnić braki. Skarżąca poznała bowiem treść wezwania dopiero w dniu [...] marca. Ponadto skarżąca spółka zwróciła uwagę na brak dostępności firmy, która dostarcza pocztę. Jest ona bowiem otwarta tylko od 15 do 19, w konsekwencji skarżąca odbierając przesyłkę w dniu [...] marca po godz. 15 (wcześniej nie mogła), nie miała możliwości tego samego dnia uzupełnić braków. Przygotowanie i wymiana czterech map zajęła skarżącej jedynie dwa dni. Ponadto spółka podtrzymała dotychczasową argumentację na temat zasadności wezwania jej o przedłożenie decyzji w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oraz badań geologicznych. W końcowej części swojego stanowiska skarżąca strona zauważyła, że po tym jak w dniu [...].03.2019 r. wniosła skargę na przewlekłość, to w dniu [...].03.2019 r. została poinformowana przez pracownika Starostwa o fakcie wydana decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów m.in. w sprawach, w których organ zobowiązany jest wydać decyzję bądź inne rozstrzygnięcie, o którym ustawa stanowi w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Dalej należy wyjaśnić, że warunkiem wniesienia opisanej skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W sprawie skargi na prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), takim środkiem jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Spełnienie tego wymogu przez skarżącą spółkę jest bezsporne – [...].02.2019 r. wstąpiła ona z ponagleniem do Wojewody [...]. Przechodząc natomiast do kontroli merytorycznej należy wskazać, że dla oceny zasadności skargi na przewlekłość organu administracji publicznej nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu. Jest już ugruntowanym poglądem - zarówno w piśmiennictwie przedmiotu jaki w orzecznictwie sądów administracyjnych, że pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5.07.2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 13.08.2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 i z 7.03.2013 r. sygn. akt II OSK 34/13). Kontroli sądu w niniejszej sprawie nie został zatem poddany określony akt będący wynikiem przeprowadzonego przez organ administracji postępowania, a samo postępowanie, dokładnie zaś sprawność, z jaką postępowanie jest prowadzone, koncentracja materiału dowodowego, a także szybkość podejmowania decyzji procesowych. Podkreślić należy przy tym, że wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie, co miało miejsce w dniu [...].03.2019 r., kiedy to Starosta wydał decyzję nr [...], nie niweluje wcześniejszej przewlekłości postępowania i nie zwalnia sądu od rozstrzygnięcia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz czy uzasadnione jest orzeczenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Wydanie decyzji już po wniesieniu skargi powoduje natomiast, że bezprzedmiotowe staje się żądanie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego, postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu podlega umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I wyrok, umarzając postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd ocenił stopień stwierdzonej przewlekłości i uznał, że miała ona miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z analizy akt, przewlekłość Starosty dotyczyła obu okresów prowadzonego postępowania. Można w nich wskazać na czynności, które bądź były zbędne, co niewątpliwie miało miejsce w przypadku żądania od spółki przedstawienia decyzji ws. wyłączenia z użytkowania gruntu przeznczonego pod zabudowę (zob. pkt 6 postanowienia z [...].04.2018 r.) w tym bowiem przypadku organ samodzielnie mógł dokonać aktu subsumcji normy prawnej pod ustalony stan faktyczny sprawy, bądź też nie charakteryzowały się niezbędną koncentracją. W ten sposób należy bowiem zakwalifikować działania organu dotyczące wezwania z dnia [...].01.2019 r., które mogło być podjęte wcześniej – razem z czynnościami dotyczącymi ustalenia losów postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki zainwestowania. W ocenie Sądu, nic nie stało na przeszkodzie, aby organ w obu tych sprawach procedował równolegle. Jeżeli natomiast okazałoby się, że istnieją podstawy do zawieszenia prowadzonego postępowania, przeszkodą dla takiego rozstrzygnięcia nie byłoby ewentualne uzupełnienie lub nie wniosku o pozwolenie na budowę. Również z niezrozumiałych dla Sądu powodów, w wezwaniu z [...].01.2019r., organ pominął kwestię udokumentowania spełnienia wymogów określonych w uchwale Sejmiku nr [...]. Przedstawione powyżej okoliczności uprawniają do uznania, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości. We wskazanym zakresie czynności organu nie były bowiem prowadzone w sposób efektywny, sprawny i celowy przy uwzględnieniu stopnia skomplikowania sprawy i jej charakteru. Polegały one również na mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przyjmując powyższą ocenę Sąd uwzględnił także stanowisko prezentowane w wyroku z 26.10.2012 r., w którym NSA stwierdził: "Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie". (sygn. akt II OSK 1956/12). Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny winien być niewątpliwy (por. wyrok NSA z 13.11.2013 r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W ocenie Składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można przypisać postaci kwalifikowanej. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że opieszałość organ w sprawie, wbrew sugestiom wyrażanym prze skarżąca spółkę, nie miała charakteru programowego i intencjonalnego. Dotyczyła ona niewątpliwe kilku okresów tego postępowania, aczkolwiek w ocenie Sądu, nie tylko one zaważyły na to, że nie doszło do wydania decyzji w oczekiwanym przez spółkę terminie. Ponadto w doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5). Cel w rozpoznawanej sprawie został osiągnięty, a oceniając przebieg całego postępowania należy stwierdzić, że bezsprzecznie Starosta nie wywiązał się z obowiązku terminowego załatwienia sprawy i aktywnego prowadzenia postępowania, ale – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – tym zwłaszcza wskazanym wcześniej nieprawidłowościom w działaniu organu, nie można przypisać znamion kwalifikowanego (rażącego) naruszenia prawa. Zwłaszcza nie znajdują potwierdzenia w przedłożonym materiale sprawy zarzuty dotyczące zbędności powtórnego wezwania spółki do uzupełninia oraz poprawienia projektu budowlanego. W ocenie Sądu, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Wojewody [...] z [...].01.2019r., który wprost stwierdził, że "na rysunku projektu zagospodarowania terenu widnieją trzy zjazdy z drogi publicznej (ul. A. A.), ale bez adnotacji, że zjazdy zostały wyłączone z zakresu powyższego projektu. (...) Powyższe sprzeczności nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie zakresu projektu budowlanego (...)", Starosta w wezwaniu z [...].01.2019 r. zobowiązał spółkę do przedłożenia projektu budowlanego, uzupełnionego zgodnie z cytowaną decyzją, tj. "zawierającego na rysunku projektu zagospodarowania terenu adnotację o wyłączeniu z zakresu projektu trzech zaznaczonych zjazdów na nieruchomości z ul. A. A.". Pomimo jednoznacznego wskazania, że chodzi o adnotacje na rysunku pzt, spółka nie dokonała w tym zakresie uzupełnienia projektu. Wbrew twierdzeniu autora skargi, przedłożony w dniu [...].02.2019 r. projekt zagospodarowania terenu, zarówno jeśli chodzi o sam rysunek oraz legendę, która z definicji stanowi jedynie krótki tekst na marginesie rysunku, objaśniający występujące na nim symbole graficzne i barwne, nie zawierał adnotacji o wyłączeniu z zakresu projektu trzech zjazdów. Taka adnotacja została dopiero naniesiona na rysunek pzt i przedłożona do organu w dniu [...].03.2019 r. Pozostawiona w aktach poprzednia wersja pzt, wbrew twierdzeniom spółki, w zakresie legendy nie zawiera takiej adnotacji. Jest tam jedynie niejednoznaczne określenie: "kierunek wjazdu/wyjazdu z terenu opracowania". Wbrew również zarzutom skargi, przepisy prawa nie dają podstaw do gradacji braków i uzupełnień w projekcie budowlanym. Wymogiem ustawowym jest zatem przedłożenie przez inwestora wyników badań geodezyjnych dla terenu projektowanego osiedla, pod kątem przydatności gruntu dla potrzeb budownictwa – art. 34 ust. 3 pkt 4 u.p.b. Nie można również upatrywać rażącego naruszenia prawa w tym, że organ poświecił cztery dni robocze na lekturę uzasadnienia decyzji z [...].01.2019 r. (liczącej 8 stron) i dopiero po zapoznaniu się z argumentacją tam powołaną oraz wskazaniami co do ponownego postępowania, podjął konieczne w sprawie czynności, w tym zobowiązanie do uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu ustaleń zapadających w postępowaniu podziałowym. Mając powyższe na uwadze, sąd w punkcie II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw z § 1a p.p.s.a. orzekł, że przewlekłość organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W takiej sytuacji brak jest podstaw do obciążenia organu sumą pieniężną. Wniosek wprawdzie zawiera uzasadnienie, w którym strona skarżąca wskazała na zakres straty wywołanej przewlekłością postępowania, to jednak należy zauważyć, że rozstrzygnięcie sądu co do przyznania sumy pieniężnej powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość – zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z 16.02.2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16). Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie takie sytuacje należy wykluczyć. W ocenie Sądu, zastosowanie środków o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest celowe bowiem organ żądaną decyzję wydał, a nadto Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Spółka poszkodowana może dochodzić swoich roszczeń w odrębnym postępowaniu cywilnym. Dlatego, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie uwzględnił żądania w tym zakresie - w pkt III wyroku -oddalił skargę w tej części. Rozstrzygnięcie zaś o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a.