II SAB/Wr 1606/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. N. i M. N. na bezczynność i przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie prowadzenia postępowania odwoławczego I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu; IV. odrzuca skargę w części dotyczącej przewlekłości postępowania Wojewody D.; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą wniesioną w dniu [...] skarżący zarzucili Wojewodzie przewlekłość i bezczynność związaną z prowadzeniem postępowania odwoławczego od decyzji przenoszącej na nich decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i udzielającej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy objętej postępowaniem odwoławczym. W uzasadnieniu skargi jej autorzy wskazali, że Wojewoda rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty G. z [...], poinformował pismem z [...], że z uwagi na konieczność wnikliwego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego oraz wystąpienia do Starosty o uzupełnienie akt sprawy, przewidywany termin rozpatrzenia odwołania wyznaczony został na dzień [...]. Ponadto w tym samym dniu Wojewoda zobowiązał skarżących do złożenia wyjaśnień, z którego to obowiązku skarżący wywiązali się w wyznaczonym terminie. Skarżący wskazali również, że w wyniku uwzględnienia złożonego przez nich ponaglenia, postanowieniem z [...], GINB stwierdził bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy oraz wyznaczył organowi termin na załatwienie sprawy do [...]. Termin ten upłynął bezskutecznie. Dlatego skarżący złożyli niniejszą skargę i wnoszą o ustalenie przez Sąd, czy nie doszło do nieuzasadnionego przetrzymywania sprawy zamiast nadania jej właściwego biegu oraz czy organ prowadził postępowanie bez niepotrzebnych zahamowań lub przewlekłości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie bezczynności i odrzucenie w części dotyczącej przewlekłości postępowania. Wojewoda przedstawił przebieg czynności podejmowanych w związku z otrzymanym w dniu [...] odwołaniem od decyzji Starosty z [...]. W tym zakresie zwrócił się w dniu [...] do skarżących o złożenie wyjaśnień dotyczących zakresu ich wniosku, który zainicjował postępowanie w sprawie. Odpowiedź na to wezwanie organ otrzymał [...]. Ponadto Wojewoda zwrócił się w dniu [...] do Starosty o uzupełnienie akt postępowania oraz zawiadomił strony o nowym terminie rozpoznania sprawy, który wyznaczył na dzień [...]. Brakujące akta sprawy zostały uzupełnione w dniu [...]. W tym samym dniu do organu wpłynęło również pismo procesowe stanowiące uzupełnienie odwołania. Wojewoda wskazał, że w zakresie skarżenia przewlekłości postępowania autorzy skargi nie złożyli ponaglenia o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Tłumacząc się z bezczynności organ powołał się na bardzo trudną sytuację kadrową, znaczną ilość postępowań administracyjnych oraz dużą liczbę spraw przypadających na jednego pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona w części dotyczącej zarzutu bezczynności Wojewody D. w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty G. z [...]. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych opóźnień. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W realiach sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że zastosowanie miał termin, o którym mowa art. 35 § 3 k.p.a. in fine, a więc termin miesiąca. Niewątpliwie w dacie przekazania do Wojewody odwołania wraz z aktami sprawy, co miało miejsce [...], organ powinien niezwłocznie podjąć czynności procesowe zmierzające do rozpoznania odwołania. Wojewoda takich działań nie podjął. Dopiero po wniesieniu ponaglenia z dnia [...], organ odwoławczy podjął w dniu [...] pierwsze czynności w sprawie, występując do organu I instancji o uzupełnienie materiału aktowego oraz zwracając się do skarżących o złożenie dodatkowych wyjaśnień. W tym samym dniu organ odwoławczy, wypełniając dyspozycję przepisu art. 36 k.p.a., poinformował strony postępowania o przewidywanym terminie rozpatrzenia odwołania, który wyznaczył na [...]. Jak wynika z akt sprawy, pomimo udzielenia w dniu [...] odpowiedzi przez skarżących oraz otrzymania w dniu [...] brakujących akt sprawy, organ odwoławczy nadal pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu odwołania. Jednocześnie organ nie dotrzymał wyznaczonego przez siebie terminu na załatwienie sprawy. Dopiero po złożeniu niniejszej skargi, organ odwoławczy wydał w dniu [...] decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o istocie sprawy. Zdaniem Sądu opieszałej postawy organu w niniejszej sprawie w żaden sposób nie może tłumaczyć trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych oraz duża liczba spraw przypadających na jednego pracownika. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby sprawy były załatwiane na bieżąco. Organ w niniejszej sprawie nie tylko przekroczył terminy wskazane w ustawie do rozpoznania odwołania, ale po upływie wyznaczonego terminu na załatwienie sprawy, nie wypełnił obowiązku informacyjnego i nie wyznaczył kolejnego takiego terminu. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyroki NSA z: 06.09.2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; 26.02.2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zatem pod uwagę stan faktyczny sprawy, Sąd uznał, że organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa. Organ odwoławczy bez uzasadnionych przyczyn i w sposób całkowicie niezrozumiały nie zakończył postępowania w wyznaczonym przez siebie terminie, ani też nie dopełnił aktów staranności wymaganych art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., co należy kwalifikować jako bezczynność (brak decyzji pomimo oczywistego i rażącego przekroczonych terminów) o charakterze kwalifikowanym (pkt II sentencji wyroku). Wobec wydania przez Wojewodę w dniu [...] decyzji kończącej postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania (pkt III sentencji wyroku). W zakresie skargi odnoszącej się do przewlekłości postępowania Wojewody Sąd uznał, że przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej skargi - obejmującej zarówno przewlekłość jak i bezczynność - nie można identyfikować inaczej niż przy uwzględnianiu przepisów art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., definiujących odrębnie bezczynność i przewlekłość - odrębne stany rzeczy istniejące w niezakończonym i dotkniętym wadliwością naruszenia art. 12 i art. 35 k.p.a. postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że złożone w dniu [...] ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a., odnosi się wyłącznie do stanu bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) nie zaś przewlekłości postępowania (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wynika to jednoznacznie z treści ponaglenia. W tym też zakresie ponaglenie zostało rozpoznane przez GINB. Tymczasem przedmioty skarg na bezczynność i przewlekłość nie są tożsame, a obie sprawy nimi wywołane mogą istnieć niezależnie od siebie. Mając to na uwadze w przypadku każdej z nich wymagane jest spełnienie warunku, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. – wniesienie ponaglenia. Innymi słowy, aby skutecznie wnieść do sądu administracyjnego skargę na stan bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), taką skargę musi poprzedzać ponaglenie na ten właśnie stan i analogicznie zaskarżenie przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) uzależnione jest od złożenie do organu ponaglenia na przewlekłe prowadzenia postępowania (por. postanowienie NSA z 18.11.2020 r., o sygn. akt I FSK 495/20). Ponaglenie na bezczynność organu nie zastępuje ponaglenia na przewlekłość postępowania i na odwrót. Brak jest przy tym przeszkód prawnych aby jednym ponagleniem objąć zarówno bezczynności jak i przewlekłość postępowania. Mając zatem na uwadze stan sprawy, w którym złożono ponaglenie wyłącznie na bezczynność organu, a skarga dotyczyła również stanu przewlekłości postępowania należało uznać, że skarżący przed wniesieniem skargi w zakresie przewlekłości nie wyczerpali warunku, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Implikuje to konsekwencje wynikające z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w postaci odrzucenia skargi, w części dotyczącej przewlekłości jako niedopuszczalnej, o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.