II SAB/Wr 19/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi I.Sz.-O. i E.Sz. na bezczynność Burmistrza M. w przedmiocie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia 6 lipca 2007 r. I.Sz.-O. i E.Sz. powołując się na przepis podstawie art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 37, art. 221 i art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza M. w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu 14 grudnia 2000 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w M. przy ul. [...], oznaczonej nr [...]. W skardze tej strony wskazały m.in., iż pismem z dnia 6 października 2006 r. I.Sz.-O. wniosła do Rady Miejskiej M. skargę na bezczynność Burmistrza M. w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na powyższe, Przewodniczący Rady poinformował skarżącą, że skarga została uznana za bezzasadną bez podania uzasadnienia. Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Art. 36 k.p.a. stanowi natomiast, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W toku prowadzonego postępowania Burmistrz M. nigdy nie poinformował stron postępowania o przyczynach zwłoki oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie skarżących, postępowanie Burmistrza M. narusza ogólne zasady działania organów administracji publicznej, wymienione w rozdziale drugim k.p.a. (zasadę państwa prawa, zasadę praworządności, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji Państwa, zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron, zasadę uczestnictwa stron w postępowaniu, zasadę szybkości postępowania). W związku z powyższym skarżące wniosły o pozytywne rozpatrzenie skargi i spowodowanie, aby wniosek złożony ponad 6 lat temu doczekał się merytorycznego rozpatrzenie przez właściwy organ. W odpowiedzi na skargę Burmistrz M. wniósł o uznanie jej za bezzasadną z tej to przede wszystkim przyczyny, że wyrokiem z dnia 22 marca 2006r, sygn. akt II SA/Wr 714/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę stron na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], Nr [...] uchylającą decyzję Przewodniczącego Zarządu Miasta M. i umarzającą sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W trybie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę do Sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (§ 2 art. 52). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Burmistrza M. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Stosownie do treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - w razie nie załatwienia sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z akt rozpatrywanej sprawy jak i wyjaśnień złożonych na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. przez skarżącą I.Sz.-O., niewątpliwie wynika, iż skarżące przed wniesieniem przedmiotowej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie składały zażalenia na bezczynność Burmistrza M. do organu administracji publicznej wyższego stopnia, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Wyczerpanie zaś przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 k.p.a. jest warunkiem do skutecznego wniesienie skargi do Sądu na bezczynność organu administracji publicznej. W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie strona skarżąca warunku tego nie spełniła. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niewątpliwie przyczyną taką jest niewyczerpanie środków zaskarżenia - tu wniesienie zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 k.p.a. Wprawdzie zażalenie to nie jest typowym środkiem zaskarżenia, jednakże przyjmuje się, że ma ono charakter takiego środka prawnego w rozumieniu cyt. wyżej przepisu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem służy zakwestionowaniu przez legitymowany podmiot bezczynności organu administracji publicznej w celu doprowadzenia do podjęcia określonego działania przez organ będący w tej bezczynności. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak wyżej. Odnosząc się do oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawy, iż skargę na bezczynność Burmistrza złożyła do Sądu bezpośrednio, ponieważ takie było pouczenie w piśmie z dnia 29 grudnia 2006 r. od Przewodniczącego Rady Miejskiej M., należy zauważyć, iż mimo że pouczenie zawarte w tym piśmie, że uchwałę Nr [...] można zaskarżyć do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest niewłaściwe, to nie miało ono znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Uchwała Rady Miejskiej M. z dnia [...] Nr [...] została bowiem podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 i art. 237 § 3 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż zawiadomienie o załatwieniu tzw. skargi powszechnej, składanej w trybie art. 227 k.p.a., nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jego niezgodność z prawem. Ta kategoria czynności różnego rodzaju organów i organizacji społecznych nie mieści się w wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. 8, Warszawa 2006, s. 856). Zatem zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie nawet uchwały przez radę gminy nie daje podstaw do złożenia skargi na taką uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r.142.1591 ze zm.) albowiem nie mieści się ona w tak szeroko określonej kognicji tego sądu a umieszczonej w zapisach wskazanego powyżej art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga taka podlegałaby odrzuceniu. Odrzuceniu podlegałaby również skarga złożona do sądu administracyjnego na podstawie art. 221 i art. 227 k.p.a., a takie podstawy zostały powołane w skardze wniesionej w rozpatrywanej sprawie. W wyroku NSA z 11 lutego 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 3121/01, nie publ.) stwierdzono, że sąd administracyjny "nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 k.p.a.)". Nadto nadmienić jedynie należy, iż odrzucenie w niniejszej sprawie skargi z dnia 6 lipca 2007 r., z powodu braku zażalenia określonego w art. 37 k.p.a. przed wniesieniem do Sądu tejże skargi, nie wyklucza możliwości ponownego wniesienia przez skarżące do Sądu skargi na bezczynność Burmistrza M., po uprzednim wniesieniu zażalenia na bezczynność tego organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jako organu wyższego stopnia.