II SAB/Wr 19/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2019r. sprawy ze skargi W. D. oraz M. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności, a bezczynność nie miała miejsca charakteru rażącego; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 100 (słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. S. oraz W. D. (dalej: skarżący) złożonej pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. jest bezczynność Wojewody D. (dalej jako: organ odwoławczy, organ II instancji, Wojewoda) w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty B. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], B. Skarżący w dniu 3 września 2019 r. wnieśli do organu II instancji odwołanie od opisanej decyzji organu I instancji za jego pośrednictwem. Odwołanie zostało przesłane wojewodzie z aktami sprawy pismem z dnia 11 września 2018 r. i doręczone mu w dniu 17 września 2018 r. Pismem z dnia 25 września 2018 r. skarżący uzupełnili wniesione odwołanie. Wobec niepodjęcia przez wojewodę żadnych czynności w sprawie, skarżący w dniu 23 listopada 2018 r. wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) za pośrednictwem wojewody ponaglenie. Organ II instancji przesłał je GINB pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w całości i umorzył postępowanie I instancji. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] GINB stwierdził, że wojewoda dopuścił się bezczynności, która jednak w ocenie organu wyższego stopnia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, GINB zarządził wyjaśnienie przyczyn bezczynności oraz ustalenie osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. W skardze skierowanej do sądu pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. za pośrednictwem Wojewody D. skarżący zarzucili bezczynność organowi wskazując na naruszenie art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 4 - § 6 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i tym samym dopuszczenie się bezczynności. Skarżący wnieśli o:- zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w terminie 7 dni od daty doręczenia organowi wyroku;- zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi oprócz przytoczenia konkretnych okoliczności faktycznych sprowadzających się do składania kolejnych pism w sprawie wskazano, że do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymali żadnej informacji związanej ze złożonym przez nich odwołaniem. Nie otrzymali przez okres czterech miesięcy żadnego pisma świadczącego o prowadzeniu przez wojewodę postępowania w tej sprawie . W ich ocenie bezczynność organu odwoławczego świadczyć może o zamiarze pozostawienia bez rozpoznania odwołania do zakończenia przez inwestora budowy kwestionowanej przez skarżących i umorzenia postępowania (jako bezprzedmiotowego) - bez merytorycznego rozpatrzenia odwołania i zajęcia wymaganego prawem stanowiska oraz jego uzasadnienia w wydanej decyzji administracyjnej. Skarżący podnieśli nadto, że pomimo upływu dwóch miesięcy, nie otrzymali postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku ze złożonym przez nich ponagleniem, które winno być wydane w ciągu siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Co więcej, nie mają nawet informacji, czy ponaglenie zostało przesłane przez Wojewodę do GINB. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że od dnia wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji podejmowano czynności w ramach postępowania odwoławczego, co znajduje swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Między innymi dotyczyły one stanu zawansowania realizacji zamierzenia inwestorskiego. Nie bez znaczenia dla sprawy ma również fakt wniesienia przez skarżących pisma stanowiącego uzupełnienie odwołania. W ocenie strony przeciwnej nie pozostaje ona w stanie bezczynności, gdyż decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżących uchylił decyzję Starosty B. w całości, umarzając zarazem postępowanie pierwszej instancji. W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2019 r. skarżący wnieśli nadto o nałożenie na organ odwoławczy grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym, przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie czego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14;wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008r.,sygn.aktIIISAB/Łd62/07; te oraz pozostałe przywołane orzeczenia zostały opublikowane w CBOiS: https://cbois.nsa.gov.pl/). Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. W niniejszej sprawie do dnia złożenia skargi organ nie rozpoznał odwołania, zaś decyzja została wydana już po złożeniu skargi do sądu za pośrednictwem organu II instancji. Powyższe okoliczności nie stoją zatem na przeszkodzie rozpoznania skargi na bezczynność organu. Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest ocena czy Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżących wniesionego pismem z dnia 3 września 2019 r. od decyzji Starosty B. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Zaznaczenia wymaga w tym miejscu, że kontrolowana sprawa z uwagi na jej przedmiot (skarga na bezczynność), została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Przy tak zdefiniowanym przedmiocie zaskarżenia, w pierwszej kolejności przytoczyć należy przepisy prawa mające zastosowanie do oceny zaistnienia bezczynności w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Stosownie natomiast do treści art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zatem kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność. W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie natomiast do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Jak wynika z akt sprawy - będąca przedmiotem rozpoznania skarga na bezczynność Wojewody D. została poprzedzona ponagleniem z dnia 23 listopada 2018 r.,a w związku z tym uznać należało, że jest ona dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przystępując zatem do oceny zasadności skargi wskazać należy, iż w ocenie sądu, zarzut bezczynności organu okazał się uzasadniony. Jak wynika bowiem z akt sprawy, od wpływu do Wojewody D. odwołania skarżących w dniu 17 września 2018 r. do dnia 27 marca 2019 r., w którym to dniu organ odwoławczy wydał decyzję w sprawie upłynęło ponad sześć miesięcy. W tym czasie organ ten nie dokonał żadnej czynności procesowej zmierzającej do rozpoznania odwołania. Co więcej, organ II instancji nie zawiadomił również stron postępowania o niezałatwieniu sprawy terminie, o przyczynie zwłoki, o nowym terminie załatwienia sprawy pouczając przy tym o prawie do wniesienia ponaglenia, do czego w świetle art. 36 k.p.a. organ był zobowiązany. Wskazać należy, że przepisy dotyczące terminów załatwienia przez organy administracji publicznej, ujęte w Dziale I "Przepisy ogólne" Rozdziale 7 "Załatwianie spraw" k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie do postępowania odwoławczego inicjowanego wniesieniem odwołania. Z akt sprawy nie wynika nadto, by organ poprzedził wydanie przez siebie w dniu 27 marca 2019 r. decyzji szczególnym postępowaniem dowodowym, które miałoby świadczyć o szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy. Na podstawie akt sprawy organu odwoławczego wyprowadzić można wręcz odwrotny wniosek. Otóż, oprócz dowodów w postaci dokumentacji oraz fotografii przedkładanych przez odwołujących się, inwestora oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. organ odwoławczy nie pozyskał innego materiału dowodowego, nie przeprowadził we własnym zakresie czynności wyjaśniających. Tym samym sąd nie znajduje uzasadnienia dla tak opieszałego działania organu w kontrolowanym postępowaniu. W konsekwencji należało przyjąć, że w kontrolowanej sprawie organ, pomimo upływu terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a. nie załatwił sprawy zainicjowanej odwołaniem skarżących z dnia 3 września 2018 r. Sąd ma na uwadze okoliczność uzupełnienia pierwotnie złożonego odwołania przez skarżących pismem z dnia 25 września 2018 r., co jednak pozostaje bez wpływu na ocenę terminowości i efektywności postępowania. W świetle powyższego w ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności postępowania i oceny tej nie zmienia również okoliczność wydania decyzji w sprawie po wpłynięciu skargi, ale przed jej przekazaniem do tutejszego sądu. Sąd nie znajduje bowiem uzasadnienia do niepodejmowania w sprawie czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, która nie wykazywała nadto szczególnie skomplikowanego charakteru. Organ nie informował stron o przyczynach zwłoki, nie wskazywał kolejnych terminów załatwienia sprawy. W konsekwencji nie są przekonujące argumenty organu podnoszone w odpowiedzi na skargę, wedle których na przekroczenie terminu załatwienia sprawy miały mieć wpływ czynności organu zmierzające m. in. do ustalenia stanu zaawansowania realizacji zamierzenia inwestorskiego. W ocenie sądu, biorąc jednak pod uwagę sześciomiesięczny upływ czasu do wydania decyzji w sprawie, brak jest podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała (jak to zdają się określać skarżący) charakter celowy i zamierzony, a tym samym, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie znalazło odzwierciedlenie w pkt II sentencji wyroku w myśl art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie ujęte w pkt I sentencji wyroku znajduje podstawę w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Wskazać bowiem należy, że gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, a co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym - w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W niniejszej sprawie skarga skierowana do sądu, złożona za pośrednictwem organu wpłynęła do niego w dniu 17 września 2018 r., natomiast jeszcze przed przesłaniem jej do sądu organ w dniu [...] wydał w sprawie decyzję. Tym samym w sprawie ziściła się przesłanka umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Dodatkowo sąd pragnie zwrócić uwagę na przekroczenie przez organ terminów związanych ze złożonym ponagleniem. Zgodnie z art. 37 § 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. Wskazać należy, że o ile poza granicami sprawy jest samo postępowanie w przedmiocie rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia, o tyle jednak pod kątem bezczynności postępowania ocenić należy przekazanie tegoż ponaglenia przez organ, którego dotyczy zarzut bezczynności. W niniejszej sprawie ponaglenie wpłynęło do organu odwoławczego 26 listopada 2018 r., natomiast organ przesłał je go Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopiero pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. (po wydaniu decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne), a więc po prawie 5 miesiącach. Podkreślić należy, że instytucja ponaglenia oraz zakreślone w art. 37 k.p.a. terminy związane zarówno z jego przekazaniem organowi wyższego stopnia, jak i z jego rozpoznaniem, mają spełniać – zgodnie z wolą prawodawcy - funkcję dyscyplinującą. Wobec przetrzymywania ponaglenia przez organ przez okres 5 miesięcy – pomimo wydania w międzyczasie decyzji w sprawie – funkcja ta nie mogła zostać spełniona, a organ odwoławczy również w zakresie rozpoznania ponaglenia wykazał się bezczynnością. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Co istotne, konstrukcja art. 149 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że stwierdzenie przez sąd administracyjny dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania następuje niezależnie od aktualności istnienia podstawy do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, co także uprawnia do wymierzenia grzywny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1855/18). W niniejszej sprawie skarżący zawnioskowali o wymierzenie organowi grzywny, jednak sąd nie znalazł podstaw do jej nałożenia na organ odwoławczy. Podkreślenia wymaga, że grzywna pełni w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. funkcję dyscyplinującą, a nie represyjną. Wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej zostało przy tym pozostawione ocenie sądu. Zatem stwierdzenie bezczynności postępowania nie oznacza automatycznie obowiązku zastosowania omawianego środka prawnego. Co więcej, środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W ocenie sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ odwoławczy celowo uchylał się od wydania decyzji w sprawie. W konsekwencji sąd nie stwierdził zaistnienia podstaw do wymierzenia organowi odwoławczemu grzywny. Reasumując, analiza akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie doprowadziła sąd w składzie rozpoznającym skargę do przekonania, że zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie w zakresie zaistnienia przesłanek bezczynności, jednak brak jest podstaw do uznania, iż miała on miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania (pkt III wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.