II SAB/Wr 195/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi Y. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo do dokonania czynności w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Y. C. (dalej – strona, strona skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej – Wojewoda, organ) w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, wnioskiem datowanym na 25.09.2024 r. strona wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z 21.01.2025 r. strona złożyła ponaglenie. W treści skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznania od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 4,300 zł oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że nie mógł zadziałać wniosek organu o odrzucenie skargi, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że skarga na bezczynność lub przewlekłość w sprawie wydania zaświadczenia jest dopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził także, że do spraw dotyczących wydania zaświadczeń nie mają zastosowania regulacje art. 100c oraz art. 100d ustawy z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r., poz. 167 ze zm.) - dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Podkreślenia wymaga, że wspomniany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy reguluje bieg terminów załatwienia spraw w postępowaniu o udzielenie, cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jak również w postępowaniu o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Z kolei zawierający te same regulacje – co wskazany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – art. 100d wydłuża termin końcowy okresu, w którym regulacje ust. 1-4 mają obowiązywać, do 30.09.2025 r. Tym samym przepisy te nie normują biegu określonych w przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – dalej: k.p.a. terminów załatwienia sprawy w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Zaprezentowane stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 09.01.2024 r., sygn. akt II OSK 784/23 i II OSK 785/23). Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z przewlekłością, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Pismem z 25.09.2024 r. strona wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (w przekazanych do sądu aktach sprawy znajduje się jedynie ponaglenie z 21.01.2025 r., w którego treści pełnomocnik powołuje się na fakt złożenia w dniu 25.09.2024 r. wniosku o wydanie zaświadczenia, które to okoliczności organ nie zaprzeczył w udzielonej odpowiedzi na skargę). Mimo to Wojewoda nie załatwił sprawy z wniosku w terminie przewidzianym w art. 217 § 3 k.p.a., ale również do dnia złożenia niniejszej skargi. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17.05.2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzona przewlekłość miała rażący charakter (pkt II sentencji wyroku). Należy bowiem uwzględnić, że organ prowadził postępowanie zmierzające do wydania zaświadczenia, a zatem jedynie potwierdzenia faktów wynikających z akt postępowania. Tymczasem od dnia złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia do wniesienia niniejszej skargi minęły 4 miesiące. W rezultacie Sąd uznał, że przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a. jest szczególnie znaczące, a tym samym stanowi o kwalifikowanym charakterze stwierdzonej opieszałości organu. Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Z uwagi na to, że akta sprawy nie wskazują, aby doszło do zakończenia postępowania, Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18.10.2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z 23.05.2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W okolicznościach sprawy Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Należy podkreślić, że nawet w przypadku stwierdzenia, że opieszałość organu miała postać kwalifikowaną, ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej. Kwestie te pozostawiono bowiem uznaniu sądu. Uwzględniono jednocześnie, że rozpoznawana skarga na przewlekłość organu dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z tej to przyczyny żądane zaświadczenie nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca, zaś z faktu jego niewydania w terminie nie wynikają bezpośrednio dla strony dolegliwości porównywalne z przewlekaniem postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.