II SAB/Wr 20/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2017r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w P. na bezczynność Starosty J. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie farmy wiatrowej oddala skargę w całości. Skarżący złożył wniosek o pozwolenie na budowę, załączając do niego w szczególności kserokopię oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ dokonał zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz jednocześnie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku przez uzupełnienie danych podanych we wniosku, przedłożenie w oryginale oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z ujęciem działki, na której planowana jest inwestycja. Jak wynika z akt administracyjnych, inwestor w celu zrealizowania zamierzenia budowlanego w postaci budowy farmy wiatrowej złożył szereg wniosków o pozwolenie na budowę dla każdej poszczególnej elektrowni wiatrowej na szeregu dzierżawionych działkach. W dołączonej kserokopii oświadczenia nie podał oznaczenia działki i danych osobowych właścicieli, lecz odesłał w tym zakresie do załącznika PB-5 (informacje uzupełniające do wniosku). W załączniku tym podał dane osobowe właścicieli i numery wszystkich działek, przy czym sam wniosek zawierał informację o numerze działki. Ponadto wezwanie obejmowało przedłożenie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych oraz KRS inwestora. Wezwanie zawiera pouczenie, że nieusunięcie wymienionych braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Inwestor wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej rady gminy od wyroku stwierdzającego nieważność planu miejscowego przewidującego budowę farmy wiatrowej. Kolejnym pismem organ zawiadomił inwestora, że wobec nieuzupełnienia wniosku zwraca cztery egzemplarze projektu budowlanego. Według organu wynika z tego brak podstaw do rozpatrzenia wniosku o zawieszenia. Inwestor skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w związku otrzymaniem zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Domagał się potwierdzenia, że postępowanie zostało wszczęte oraz zawieszenia tego postępowania. W uzasadnieniu wezwania twierdził, że podjął w terminie próbę złożenia w oryginale oświadczenia oraz odpisu z KRS, lecz urzędnik tych dokumentów nie przyjął. Twierdził on, że braki wniosku powinny zostać usunięte w całości i jednocześnie. Według inwestora wniosek posiadający braki formalne wszczął postępowanie administracyjne, co wynika z uchwały I OPS 2/13. Wezwanie do usunięcia braków nie powinno dotyczyć niedołączenia decyzji (art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 33 ust. 6 p.b.). Gdyby brak ten zachodził, to jego uzupełnienie wymagało stosowania art. 35 ust. 3 p.b. Organ sam udaremnił próbę uzupełnienia wniosku w pozostałym zakresie. Jednak w ocenie inwestora wniosek nie zawierał w ogóle braków formalnych. Wystarczające było złożenie kopii oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak odpisu z KRS nie wymagał usunięcia, skoro inwestor został określony w treści wniosku. Wniosek nie wymagał uzupełnienia odnośnie dokładnego usytuowania terenu inwestycji, które znajdują się na terenach rolniczych poza miejscowością. Następnie inwestor złożył zażalenie na bezczynność organu. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasową argumentację odnośnie braku podstaw do stosowania art. 64 § 2 k.p.a. Organ wyższego stopnia uznał zażalenie za nieuzasadnione. Według tego organu podanie obarczone brakami formalnymi nie wszczyna postępowania administracyjnego. Wezwanie właściwego organu spełniało wymagania art. 64 § 2 k.p.a. i było uzasadnione w szczególności w zakresie niedołączenia przez inwestora w oryginale prawidłowo wypełnionego i własnoręcznie podpisanego oświadczenia. Dołączył on do wniosku jedynie częściowo wypełnioną kopię (skan) formularza oświadczenia. Inwestor uzupełnił podanie o odpis z KRS. Brak uzupełnienia wniosku w zakresie oświadczenia uzasadniał pozostawienie podania bez rozpoznania. Inwestor nie wykazał twierdzenia o odmowie urzędnika przyjęcia oświadczenia, ponadto zaś miało to nastąpić na kilkanaście dni przed doręczeniem wezwania do usunięcia braków, w końcu zaś po tej dacie inwestor bez przeszkód usunął częściowo brak podania w pozostałym zakresie. W skardze na bezczynność organu inwestor zarzucił naruszenie art. 35 § 1-3, art. 36 § 1, art. 64 § 2 i art. 61 § 1 k.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania, art. 35 ust. 1 i 3, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 33 ust. 6 p.b. przez uznanie, że inwestor powinien złożyć oryginał oświadczenia, ewentualnie naruszenie art. 12, art. 10 § 1 i 3, art. 8, art. 9, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez bezpodstawną odmowę przyjęcia oświadczenia w oryginale oraz niewyjaśnienie tej okoliczności przez organ wyższy. Na tej podstawie wniósł o zobowiązanie organu do stwierdzenia wszczęcia postępowania z dniem złożenia wniosku, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 65 dni i przyznanie zwrotu kosztów. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył dotychczasowe twierdzenia i zarzuty. Organ nie wszczął postępowania wbrew treści art. 61 § 3 k.p.a. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. odnosi się jedynie do takich braków podania, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania, a wniosek inwestora takich braków nie zawierał. Stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny podania (wyroki II SA 1473/94 i II OSK 352/15). Niedołączenie decyzji nie było brakiem formalnym. Skarżący twierdził jednocześnie, że jednak jego wniosek wywołał wszczęcie postępowania. O ile do braku decyzji należało stosować art. 35 p.b., to pozostałe wymienione przez organ braki formalne nie uzasadniały stosowania art. 64 § 2 k.p.a. Wystarczające było złożenie kopii oświadczenia. Ustawa stanowi wyraźnie, kiedy należy dołączyć oryginał (np. art. 57 ust. 1 pkt 1 p.b.). Niezłożenie odpisu z KRS nie stanowi braku formalnego podania. Inwestorowi zależało na wszczęciu postępowania przed dniem wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961). Dlatego inwestorowi zależało na uzupełnieniu wniosku jeszcze przed otrzymaniem wezwania do usunięcia braków. Inwestor nie wiedział, że odmowa przyjęcia oświadczenia w oryginale nie została odnotowana w aktach administracyjnych. Na końcu inwestor szeroko uzasadnił tryb postępowania i właściwość sądu, omawiając uchwałę I OPS 2/13 i stan bezczynności organu (wyroki I OSK 1811/10, I SAB 60/99). Wniósł o pilne rozpoznanie skargi z uwagi na treść powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ prawidłowo stosował art. 33 ust. 6 p.b. Niedołączenie w oryginale oświadczenia stanowiło brak formalny wniosku uzasadniający wezwanie inwestora na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Do złożenia oświadczenia zobowiązany był inwestor, a nie jego pełnomocnik (wyroki II OSK 330/11 i 108/15). Nie było przeszkód do uzupełnienia wniosku w biurze podawczym urzędu. Organ nie pozostaje w bezczynności, skoro postępowanie nie zostało wszczęte, zaś nie prowadząc postępowania organ nie mógł naruszyć wskazanych w skardze przepisów procesowych. Organ nie miał powinności wydania decyzji (por. wyrok II OSK 1031/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści art. 32 ust. 5 i 6 p.b. wynika, że oświadczenie to stanowi dokument o sformalizowanej treści, wynikającej z wzoru określonego w rozporządzeniu (wzór PB-3). W oparciu o ten dokument właściwy organ ustala posiadanie przez inwestora określonego tytułu prawnego (art. 3 pkt 11 p.b.) do terenu zamierzonej budowy. Oświadczenie to może być uważane za rodzaj oświadczenia przewidzianego w art. 75 § 1 k.p.a. Z faktu składania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej wysnuwa się wniosek, że inwestor będący osobą fizyczną powinien uczynić to osobiście. W nin. sprawie inwestorem jest osoba prawna, zatem wymóg ten nie wchodzi w rachubę. Jak się powszechnie przyjmuje w praktyce orzeczniczej (wyrok III SA 7375/98 powołany w: R. Kędziora KPA – Komentarz wyd. 2005 s. 202, postanowienie SN III CKU 7/97, uchwała III CZP 37/94) kserokopia dokumentu nie jest dokumentem i nie posiada mocy dowodowej. Z kserokopii wynika jedynie, że przypuszczalnie istnieje lub istniał dokument. Natomiast dokument powinien zostać złożony w oryginale z własnoręcznym podpisem osoby składającej oświadczenie. W nin. sprawie dołączenie przez inwestora jedynie kserokopii oświadczenia oraz kserokopii niepodpisanej druku informacji uzupełniających (wzór PB-5 przy rozporządzeniu MI z dnia 24 lipca 2015 r. Dz.U. poz. 1146), w którym dopiero zawarto dane, które powinny znajdować się w oświadczeniu, oznaczało w rzeczywistości niedołączenie wymaganego dokumentu oświadczenia. W pełni uprawniało to organ do stosowania art. 64 § 2 k.p.a. i wezwania inwestora do usunięcia braków wniosku przez dołączenie wymaganego oświadczenia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W nin. sprawie nie miało znaczenia, że inne braki wniosku zostały usunięte lub nie uzasadniały stosowania art. 64 § 2 k.p.a. zgodnie z art. 33 ust. 6 p.b. Samo niedołączenie wymaganego oświadczenia stanowiło wystarczającą podstawę do pozostawienia wniosku inwestora bez rozpoznania (patrz A. Ostrowska w Komentarzu do prawa budowlane pod red. A. Glinieckiego teza 13 przy art. 32, teza 8 przy art. 33, teza 9 przy art. 35). Samo stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. przez organ było prawidłowe, gdyż organ precyzyjnie określił braki wniosku i sposób ich usunięcia, skierował wezwanie do właściwego adresata i zawarł pouczenie, że nieusunięcie braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a kolejno zawiadomił wnoszącego podanie o tym skutku związanym z nieuzupełnieniem wniosku. Nie była istotna kontrowersja, czy wniosek zawierający braki wszczął postępowanie administracyjne (na temat tych kontrowersji patrz A. Ostrowska op. cit. teza 2 przy art. 35, glosy A. Jakubowskiego i K. Łuczaka do uchwały I OPS 2/13 OSP 2014/5/53, wyrok II SAB/Wr 11/13). Było natomiast istotne, że organ jednocześnie zawiadomił o wszczęciu postępowania i wystosował wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wbrew wywodom skarżącego organ nie przystąpił do merytorycznego rozpoznania wniosku jedynie dlatego, że błędnie ocenił brak merytoryczny wniosku jako brak formalny i w ramach wezwania z art. 64 § 2 k.p.a. z naruszeniem tego przepisu objął wezwaniem niedołączenie decyzji (na temat znaczenia tych okoliczności patrz H. Knysiak-Molczyk w Komentarzu do KPA teza 12 przy art. 64). Według powołanej uchwały 7 sędziów NSA samo jedynie wszczęcie postępowania nie stanowi przeszkody do stosowania art. 64 § 2 k.p.a. W nin. sprawie organ niewątpliwie nie przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Nie miało również istotnego znaczenia błędne stanowisko stron w kwestiach szczegółowych. Nie ma podstaw do domagania się od organu orzeczenia lub zaświadczenia, że nastąpiło wszczęcie postępowania. Organ nie odmówił wszczęcia postępowania poprzez zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., nie stosował i nie mógł stosować art. 61a k.p.a. W okresie poprzedzającym złożenie skargi skarżący nie przedstawił okoliczności, w których organ miał odmówić przyjęcia jednego z dokumentów służących usunięciu braków wniosku oraz nie poparł twierdzeń w tym zakresie wnioskami dowodowymi. Przytoczenia skarżącego w tym zakresie były całkowicie niewiarygodne, co trafnie podkreśliły oba organy. Nie było podstaw do wdrożenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego i opieranie na tym zaniechaniu wniosków skargi. Nie miały znaczenia w nin. sprawie twierdzenia skarżącego na temat skutków wszczęcia postępowania w określonej dacie. Wbrew przeświadczeniu organu skarga na bezczynność nie zawsze dotyczyć musi zaniechania czynności w toku postępowania, bowiem niekiedy ustawa przewiduje powinność podjęcia przez organ czynności przed wszczęciem postępowania lub po jego ustaniu. Niewątpliwie bezzasadne pozostawienie podania bez rozpoznania uzasadnia skargę na bezczynność. W nin. sprawie pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie naruszało prawa i było skuteczne, co dowodziło bezzasadności skargi na bezczynność. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.