II SAB/Wr 211/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak, po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. F. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w wydaniu karty pobytu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. F. (dalej: skarżący), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł w dniu 24 lipca 2023 r. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) w przedmiocie wydania karty pobytu. Zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodanie przyczyn zwłoki, a także poprzez niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1/ rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 2/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3/ stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4/ zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 5/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4000 zł; 6/ zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżącemu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy decyzją z dnia 13 stycznia 2023 r. do której załączono informację, że czas oczekiwania na kartę pobytu wynosi 3 miesiące. Od tego czasu do dnia złożenia skargi organ nie podjął jednak jakiejkolwiek czynności. Żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej we wnioskowanej kwocie autor skargi uzasadnił szczególnie rażącym przekroczeniem ustawowych terminów rozpatrzenia sprawy, podkreślając brak reakcji organu na ponaglenie złożone w dniu 15 czerwca 2023 r. oraz niewyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżący wskazał również, że wskutek niewydania karty pobytu przebywa w Polsce nieprzerwanie od 2021 roku. Nie był w tym czasie ani razu w kraju ojczystym, nie widział członków rodziny ani nie może zaplanować zagranicznego urlopu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w dniu 7 czerwca 2023 r. karta pobytu została zlecona do personalizacji, natomiast odebrana została w dniu 14 października 2023 r. Termin załatwienia sprawy zaś jest skutkiem ogromnej ilości wniosków oraz skarg składanych w urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie wydania karty pobytu. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 15 czerwca 2023 r., tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1966/21, z 10 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 6241/21, dostępne w CBOSA). Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służą m.in. przepisy określające terminy załatwienia spraw (art. 35 – 36 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu poddana została bezczynność Wojewody w wydaniu cudzoziemcowi karty pobytu. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o dopuszczalności skargi w tym przedmiocie, gdyż wydanie karty pobytu ma charakter materialno-techniczny i należy je zaliczyć do grupy czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 420/22, z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 933/22, z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 725/22, z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 852/22, dostępne w CBOSA). Obowiązek wydania karty pobytu znajduje swoje umocowanie w przepisach ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 769, dalej: ustawa o cudzoziemcach). Zgodnie bowiem z art. 240 pkt 1 ww. ustawy, kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy. Wydanie karty pobytu, będące konsekwencją decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, stanowi zatem zakończenie procedury legalizującej pobyt cudzoziemca w Polsce. Dokument ten stanowi jednocześnie potwierdzenie tożsamości oraz prawa pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, a ponadto uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 ustawy o cudzoziemcach). Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wskazują w jakim terminie po wydaniu decyzji udzielającej cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda wydaje kartę pobytu, jednak nie oznacza to, że czynność taka nie podlega żadnym ograniczeniom czasowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2023r., sygn. akt II OSK 1025/22, dostępne w CBOSA). Działanie organu administracji publicznej bez zbędnej zwłoki stanowi bowiem elementarny standard w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Wskazują na to wprost regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, w których przyjęto zasadę według której, organy mają działać "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1). Z art. 12 § 1 k.p.a. wynika natomiast powinność podejmowania przez organy administracji publicznej działania wnikliwego i szybkiego. Według § 2 tego przepisu sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Czynność w postaci wydania karty pobytu nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie podjęcia działań natury faktycznej w postaci spersonalizowania karty pobytu i wysłania zlecenia jej wydruku Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dla jej dokonania organ powinien dysponować oryginałem wniosku w związku z koniecznością pobrania niektórych danych, w tym wzoru podpisu, linii papilarnych oraz fotografii cudzoziemca, wskazanych w art. 244 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda powinien też dysponować oryginałem decyzji pobytowej. Mając na uwadze charakter tych czynności uznać należy, że podjęcie działań w sprawie wydania karty pobytu ma charakter postępowania uproszczonego - bez konieczności postępowania wyjaśniającego. Charakter tych czynności jako technicznych pozwala na porównanie ich z instytucją wydawania zaświadczeń i na pomocnicze (nie bezpośrednie) zastosowanie terminu wynikającego z art. 217 § 3 k.p.a. Oznacza to, że organ powinien wykazać inicjatywę nie później niż w terminie 7 dni, a w wyjątkowych przypadkach, kiedy np. zachodzi potrzeba zlokalizowania akt administracyjnych oraz sformułowania odpowiedniego podania do innego organu lub sądu, okres ten nie powinien przekraczać 14 dni (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 712/22, z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1025/22 i z 14 lutego 2023 r. II OSK 1134/22 oraz powołane tam orzecznictwo NSA, dostępne w CBOSA). W realiach badanej sprawy Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 13 stycznia 2023 r. udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W aktach administracyjnych brak co prawda dowodu potwierdzającego datę doręczenia tej decyzji skarżącemu, jednak według informacji zawartej w skardze, miało to miejsce w dniu 19 stycznia 2023r. - czemu organ w odpowiedzi na skargę nie przeczy. W tych okolicznościach organ – będąc związanym decyzją od chwili jej doręczenia stronie – powinien niezwłocznie podjąć czynności zmierzające do wydania cudzoziemcowi karty pobytu. Z akt sprawy wynika jednak, że Wojewoda zwlekał z wykonaniem tej czynności przez ponad 6 miesięcy, gdyż do dnia wniesienia skargi (tj. do dnia 24 lipca 2023 r.) karta pobytu nie została stronie skarżącej wydana. Opisane zachowanie Wojewody wypełnia zatem znamiona bezczynności rozumianej zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę całokształt powyższych ustaleń, uwzględniając także zakres stwierdzonego naruszenia prawa Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Kwalifikowaną formą bezczynności lub przewlekłości będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 659/23, dostępne w CBOSA). Znaczące przekroczenie terminu jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Wychodząc z założenia, że prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia w orzecznictwie przyjmuje się, że kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy, jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że wątpliwości nie wzbudza uznanie go za przekroczenie znaczące (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2022 r., sygn. akt II OSK 73/22, dostępne w CBOSA). Braki kadrowe nie stanowią natomiast usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczność ta wiąże się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2012/21, dostępne CBOSA). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że Wojewoda znacznie przekroczył termin wydania skarżącemu karty pobytu. Zaistniała zwłoka ponad sześciu miesięcy, nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na kilkunastokrotne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz brak należytej aktywności organu w postępowaniu. Należy zwrócić przy tym uwagę, że podjęcie działań natury faktycznej w postaci spersonalizowania karty pobytu i wysłania zlecenia jej wydruku do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji jest tylko jedną z czynności podejmowanych w toku postępowania w przedmiocie wydania karty i dopiero sama czynność wydania karty skarżącemu kończy postępowanie w tym przedmiocie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 175/24, dostępne w CBOSA). Zwłoka, która wystąpiła w niniejszym postępowaniu, została zatem zawiniona przez organ, który nie dołożył należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a. Zachowanie organu pozostaje więc w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy. Niezałatwienie sprawy, wymagającej od organu podjęcia wyłącznie czynności materialno-technicznej, przez ponad sześć miesięcy, podważa nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Postawa organu nie daje się także pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które w okresie przed wniesieniem skargi nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Sąd nie zobowiązał natomiast organu do dokonania czynności, gdyż z przedstawionych akt sprawy wynika, że już po wniesieniu skargi ale przed dniem jej rozpoznania przez Sąd, organ wydał skarżącemu kartę pobytu w dniu 14 października 2023 r. Skoro więc przed rozpoznaniem skargi organ załatwił sprawę w przewidzianej prawem formie, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności wydania karty pobytu podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła bowiem przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi wydania karty pobytu. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności (pkt III sentencji wyroku). W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny bezczynności, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 200 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, sąd może bowiem orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową Sądu. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcję, Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto pod rozwagę uciążliwości związane z normalnym funkcjonowaniem, w szczególności możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym. Sąd uwzględnił ponadto niedogodności, jakie niezałatwienie sprawy wywołało w egzystencji skarżącego i potraktował sumę jako swoistą represję względem organu. Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale także funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 868/23 oraz cytowane tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA). Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Jednocześnie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, a oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd nie uwzględnił żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna i wystarczająca w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i dolegliwości z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając karty pobytu. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za bezczynność organu administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.