II SAB/Wr 231/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. oddala skargę dalej idącą; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 12 I 2022 r. (nadaną dnia 27 I 2022 r.) S. M. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 8 I 2020 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W tym samym dniu organ zawiadomił stronę o terminie załatwienia sprawy do dnia 8 XI 2020 r. Po upływie wyznaczonego terminu strona, pismem z dnia 24 V 2021 r. wniosła ponaglenie, zaś pismem z dnia 11 VI 2021 r. wniosła skargę na bezczynność. Organ pismami z 29 VI 2021 r. wezwał stronę do przedłożenia określonych dokumentów wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do 29 IX 2021 r. oraz zwrócił się do właściwych służb o przedstawienie stanowiska w przedmiocie wniosku strony. Strona, pismem z dnia 24 IX 2021 r., wniosła skargę na przewlekłość postępowania. Organ, pismem z dnia 5 XI 2021 r., zawiadomił stronę o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałami sprawy wskazując na konieczność przedłożenia w terminie 7 dni określonych dokumentów (odpowiedź strony wpłynęła w dniu 24 XI 2021 r.). Strona, pismem z dnia 5 I 2022 r., wniosła ponaglenie. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie do 14 dni, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 6 000 zł, zasądzenia kosztów postępowania i rozpatrzenia skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do uznania, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z informacji posiadanych przez Sąd z urzędu wynika, że skarga na bezczynność z dnia 11 VI 2021 r. została rozpatrzona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 10 II 2022 r. (sygn. akt II SAB/Wr 1315/21). Sąd stwierdził bezczynność z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczył termin 60 dni na załatwienie sprawy liczony od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznał stronie skarżącej sumę pieniężna w kwocie 1500 zł oraz zasądził na jej rzecz koszty postępowania. Natomiast skarga na przewlekłość z dnia 24 IX 2021 r. została rozpatrzona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 21 IV 2022 r. (sygn. akt II SAB/Wr 1447/21). Sąd stwierdził przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, oddalił skargę dalej idącą oraz zasądził na rzecz strony skarżącej koszty postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Rozpatrując wniesioną skargę należy na wstępie zaznaczyć, że przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie zostały wzięte pod uwagę zmiany prawne wprowadzone mocą art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 XII 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która weszła w życie w dniu 29 I 2022 r., a więc dopiero po wniesieniu skargi. Z tych samych względów nie mogą znaleźć zastosowania obowiązujące dopiero od 15 IV 2022 r. regulacje z art. 100c ustawy z dnia 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.). "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy ocenie skargi należało jednak uwzględnić, że sprawność postępowania organu w okresie od złożenia wniosku (8 I 2020 r.) do momentu wniesienia skargi na przewlekłość (24 IX 2021 r.) została już poddana sądowej kontroli w ramach rozpatrzenia skargi na bezczynność z 11 VI 2021 r. oraz skargi na przewlekłość z 24 IX 2021 r. Skarga na przewlekłość została uwzględniona wyrokiem z dnia 21 IV 2022 r. (sygn. akt II SAB/Wr 1447/21). Należy zaznaczyć, że cel skargi na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zasadniczo tożsamy, bowiem w jednym i drugim przypadku chodzi o ocenę sprawności działania organu i zobowiązanie go do załatwienia sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy należało zatem ocenić zachowanie organu w kolejnym okresie, jaki wystąpił pomiędzy wniesieniem skargi na przewlekłość a wniesieniem obecnie rozpatrywanej skargi na bezczynność (od 24 IX 2021 r do 12 I 2022 r.). Jest to okres wynoszący ponad 3 miesiące, w ciągu którego organ przeprowadził w dniu 5 XI 2021 r. czynność polegającą na końcowym zawiadomieniu strony o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy wskazując na konieczność przedłożenia w terminie 7 dni dodatkowych dokumentów (odpowiedź strony wpłynęła w dniu 24 XI 2021 r.). Uwzględniając czas przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (od 5 do 24 XI 2021 r.) stwierdzić należy, że okres opieszałości organu wynosił ponad 2 miesiące. Biorąc pod uwagę wcześniej stwierdzone okresy bezczynności i przewlekłości tego rodzaju dodatkowy 2-miesięczny okres opieszałości ocenić należy jako przejaw bezczynności. Organ niewątpliwie przekroczył terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa, nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro termin został już wyznaczony wcześniejszym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 10 II 2022 r. (sygn. akt II SAB/Wr 1315/21), a nadto decyzja została już wydana. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała wyżej określonego charakteru. Biorąc pod uwagę podnoszone w odpowiedzi na skargę dane związane ze znaczną ilością spraw tego rodzaju opóźnienie rzędu 2 miesięcy nie stanowi kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa. Także w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w 2019 r. wpłynęło do organu 26 854 takich podań, w 2020 r. – 30 226, zaś w 2021 r. – 45 328. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej. Nadmienić należy, że stronie skarżącej została już przyznana suma pieniężna z tytułu wcześniej stwierdzonej, kilkunastomiesięcznej, bezczynności mocą wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 II 2022 r. (sygn. akt II SAB/Wr 1315/21). Dodatkowy, 2-miesięczny okres bezczynności, stwierdzony w niniejszej sprawie, nie daje podstaw do przyznania kolejnej sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.