II SAB/Wr 249/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Adam Habuda (spr.), Sędziowie: asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak, sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej jako skarżący, strona skarżąca) – skargą z dnia 12 lutego 2024 r. wniósł o stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze wnioskował o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, a bezczynność ta miała rażący charakter, 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia uwzględnienia skargi; 3) przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 6900 zł wraz z ustawowymi odsetkami za okres ewentualnego opóźnienia; 4) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa. Skarżący przedstawił dokumenty dowodowe mające dowodzić braku czynności organu w załatwianiu sprawy, jego reagowania na wezwania przez organ w zakresie aktualizacji dokumentów oraz potwierdzające złożenie ponaglenia. Z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych wynika, że skarżący wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę złożył w dniu 16 października 2021 r. Pomimo podejmowanych działań, w tym wniesienia ponaglenia (dnia 8 lutego 2024 r.), organ do dnia wniesienia skargi nie załatwił wniosku skarżącego. Pismem datowanym na 15 lutego 2024 r., a więc już po wniesieniu skargi, Wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentów. Wojewoda Dolnośląski w przekazanej Sądowi odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując zwłaszcza na dużą liczbę wniosków wpływających do urzędu i braki kadrowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935.) - dalej "p.p.s.a.", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, w zakresie w niej nieunormowanym, na dzień złożenia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia (16 października 2021 r.) regulowały przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji, art. 112a ust. 1 tej ustawy wprowadził normę, wedle której, zezwolenie na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przytoczony przepis wszedł w życie z dniem 29 stycznia 2022 r., zatem bezspornie nie obowiązywał w chwili złożenia wniosku o udzielenie zezwolenie. W art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. W art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt, jak też obowiązki organu mające przyśpieszyć postępowanie, w sytuacji gdy wniosek zawiera braki formalne. Co istotne, nowe regulacje mocą art. 13 ustawy zmieniającej, znajdują zastosowanie także do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia 29 stycznia 2022 r. Zdaniem Sądu, terminy te nie mają jednak wpływu na kontrolę przewlekłości lub bezczynności organu, jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny, że przewlekłość lub bezczynność powstała wcześniej, a w konsekwencji nie stoją na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że za powyższym wnioskiem przemawia fakt, że w art. 13 ustawy nowelizującej ustawodawca nie przesądził jednoznacznie jakie przepisy należy stosować do zdarzeń prawnych mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów. W takiej sytuacji nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach a "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Z pewnością jednak nie może ona iść w kierunku automatycznego stosowania przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) ukształtowanych przed datą wejścia w życie nowej ustawy (szersze wywody w tym względzie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 2260/21). Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa intertemporalnego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy nowelizującej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby, co do zasady do zabronionego, retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417¹ § 3 k.c.). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezprawności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 111/22, wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 37/22). Nie ma wątpliwości, że wniosek strony wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia i toczyło się ono do dnia wejścia w życie ww. ustawy (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych w k.p.a. Rozstrzygając sprawę Sąd miał również na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. - z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami - ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c i art. 100d ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że nie stoją ona na przeszkodzie, co zasygnalizowano wcześniej, dokonania oceny działania organu do dnia 15 kwietnia 2022 r., czyli do dnia kiedy terminy uległy zawieszeniu. Bezczynność zdefiniowana zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji wynika, że bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że sprawę cechuje bezczynność organu, jednak nie jest ona rażąca. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu 16 października 2021 r. Ustawowy termin na załatwienie sprawy upływał zatem w dniu 16 listopada 2021 r. (maksymalnie 17 grudnia 2021 r. w sprawie szczególnie skomplikowanej), i od tego dnia, do dnia 15 kwietnia 2022 r. (data zawieszenia biegu terminów do załatwienia sprawy), organ pozostawał w bezczynności. Łączny okres zatem bezczynności jaka mogła zostać uwzględniona przez Sąd wynosił maksymalnie 5 miesięcy. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że nie została ona załatwiona w terminie maksymalnym wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. jak też w terminie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Co więcej, nie została także załatwiona do dnia wniesienia skargi. Zachowanie organu spełnia więc opisane wcześniej znamiona bezczynności, o czym orzeczono w pkt I sentencji. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym w szczególności okres stwierdzonej bezczynności, nie przekraczającej pół roku, Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22). W rezultacie Sąd stwierdził (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd nie pozostał przy tym obojętny na trudności organizacyjno – kadrowe urzędu, związane ze szczególną sytuacją międzynarodową, w tym wzmożony napływ cudzoziemców, nasilony w lutym 2022 r. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 30 dni, mając na względzie charakter sprawy i dotychczasowy okres zwłoki (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna), i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt. II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Sąd uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa jego przewlekłością nie miało postaci kwalifikowanej. Ponadto wywody skarżącego nie przekonują o jego osobistej, szczególnej sytuacji przemawiającej za przyznaniem sumy. O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.