II SAB/Wr 25/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 sierpnia 2019 r. w sprawie ze skargi A. D. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 3.000 zł (trzy tysiące złotych); IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. D. (dalej jako skarżący), pismem z dnia [...] marca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych. Wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Wr 59/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi A. D. na bezczynność Wojewody [...] zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w przedmiocie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem prawomocności. Przywołany wyrok jest prawomocny od dnia 30 maja 2017 r. Odpis prawomocnego orzeczenia został doręczony organowi w dniu [...] czerwca 2017 r. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia A. D. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. D. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2042 ze zm.), to znaczy nie udowodniono, że R. D. pozostawił jako właściciel nieruchomość położoną w [...]. Wojewoda w tym zakresie odmówił mocy dowodowej złożonym do akt sprawy dokumentom w postaci zeznań świadka i protokołu spisanego w dniu [...] maja 1945 r. w Biurze Rejonowego Inspektora Wydziału Osadnictwa Państwowego Urzędu Repatriacyjnego w [...] wskazując, że odzwierciedla on przede wszystkim relację R. D., która w ocenie organu I instancji nie może mieć waloru dowodu o charakterze obiektywnym. Relację R. D. potwierdził zatem jeden świadek zamieszkały w [...], co jest niewystarczające w świetle przepisu art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Skarżący nie zgodził się z decyzją i z zachowaniem ustawowego terminu, pismem z dnia [...] września 2017 r. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] września 2017 r. Do odwołania skarżący dołączył nowy dowód w sprawie – potwierdzoną notarialnie za zgodność z okazanym dokumentem kopię dowodu ubezpieczeniowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1936 r. wydanego przez Powszechny Zakład Ubezpieczeń Wzajemnych. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że nietrafnie Wojewoda powołał się przy okazji dokonywania oceny wiarygodności opisu mienia zawartego w protokole z dnia [...] maja 1945 r. oraz wiarygodności oświadczeń świadków, stanowiących podstawę sporządzenia protokołu, na treść art. 6 ust. 5 ustawy. Przepis ten nie odnosi się bowiem do oświadczeń świadków rozumianych jako podstawa sporządzenia dokumentów urzędowych, stanowi jedynie że w przypadku braku dokumentów urzędowych, dowodami mogą być oświadczenia dwóch świadków, którzy spełnią przesłanki wymienione w przepisie. Dodatkowo, organ I instancji uzasadniając swoją ocenę wspomnianego protokołu jako dowodu niewiarygodnego ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że odzwierciedla on przede wszystkim relacje samego R. D., która nie może mieć waloru dowodu o charakterze obiektywnym. Wojewoda [...] wbrew dyspozycji art. 80 k.p.a. dokonał weryfikacji materiału dowodowego w sposób dowolny i z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., obligującym organ nie tylko do wyczerpującego zebrania, ale i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem organu odwoławczego, naruszenie tych przepisów mogło mieć znaczący wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Minister stwierdził ponadto, że Wojewoda naruszył dyspozycję zawartą w art. 8 k.p.a., ponieważ nie działał w sposób pogłębiający zaufanie strony postępowania do władzy publicznej. Istotny element postępowania stanowi weryfikacja przedłożonych dowodów. Organ pierwszej instancji wydał orzeczenie nie posiadając dowodu, który skarżący dostarczył wraz z odwołaniem. Organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a nowy dowód w sprawie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie może rozstrzygnąć przedmiotowej sprawy co do istoty, jeśli organ I instancji przy rozpoznaniu sprawy nie dysponował dowodami dostarczonymi przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego, bowiem naruszyłby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. skarżący złożył do WSA we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę odrzucił. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący przed wniesieniem skargi nie złożył zażalenia ani ponaglenia do organu wyższego stopnia. Od dnia 18 września 2018 r. postanowienie jest prawomocne. W dniu [...] listopada 2018 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło ponaglenie A. D. z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie bezczynności Wojewody [...] w sprawie wniosku o przyznanie rekompensaty za pozostawione mienie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. uznał zażalenie A. D. i wyznaczył Wojewodzie [...] termin rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w ciągu dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. W dniu [...] stycznia 2019 r. postanowienie wpłynęło do Wojewody. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. A. D. złożył do WSA we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody [...] , która jest przedmiotem niniejszego postępowania. W skardze wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w niezwłocznym terminie; 2) zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 3) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek złożył w dniu [...] grudnia 1988 r. i do chwili złożenia skargi pozostaje on nierozpoznany. Skarżący przywołał stan faktyczny sprawy, wskazując na orzeczenia jakie już w sprawie zapadły, jednocześnie przytaczając ich fragmenty. W doręczonej Sądowi w dniu [...] kwietnia 2019 r. odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. wydał decyzję odmawiającą potwierdzenia, że A. D. przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. D. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem procesowym z dnia [...] maja 2019 r. skarżący wniósł o nieuwzględnienie wniosku Wojewody o oddalenie skargi, jednocześnie podtrzymując skargę z dnia [...]marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 3102) dalej jako "p.p.s.a", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 ww. ustawy sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie zawiera w swojej treści zarzuty wskazujące nie tylko na bezczynność Wojewody (jak to określił skarżący w jej tytule) ale także na przewlekłość postępowania. Potwierdza to wprost fragment skargi w której skarżący zarzuca organowi "taktykę przewlekłości i bezczynności" w postępowaniu, długie odstępy czasu między podejmowanymi czynnościami i ich pozorowanie. Skarżący dopełnił także wymogów formalnych pozwalających na merytoryczne rozpoznanie skargi. Przed wniesieniem skargi, w dniu [...] listopada 2018 r., strona skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie "na oczywistą i trwałą bezczynność Wojewody [...]" w sprawie z wniosku o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można zaś wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a). Sąd miał przy tym na pod uwadze, że co prawda skarżącemu służyło prawo do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (instytucję ponaglenia wprowadzono na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) w miejsce zażalenia na niezałatwienie sprawy, zaś zgodnie z art. 16 ww. ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym), jednak błędne nazwanie przez stronę środka zaskarżenia (prawidłowo skierowanego do organu wyższego stopnia) nie oznacza jego bezskuteczności. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Minister w sposób prawidłowy zakwalifikował wniesiony środek zaskarżenia jako zażalenie, przyjmując także, że dotyczy on przewlekłości postępowania. Z tych też względów skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu zarówno w zakresie bezczynności jak i przewlekłości postępowania. Celowym i dopuszczalnym było bowiem rozpoznanie skargi na bezczynność i przewlekłość w ramach jednego postępowania sądowego. Oceniając zasadność każdej z tych skarg bada się te same elementy sprawy administracyjnej, a mianowicie sprawność przebiegu postępowania administracyjnego i prawidłowość jego toku (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 8 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 71/16, opub. w LEX nr 2105554). Przed przystąpieniem do rozpoznania tak sprecyzowanego przedmiotu skargi, podkreślić trzeba, że w niniejszym postępowaniu ocenie Sądu podlegał jedynie tok postępowania administracyjnego jaki miał miejsce po wydaniu wyroku z dnia 28 marca 2017 r. sygn.akt II SAB/Wr 59/16, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił wcześniejszą skargę A. D., zobowiązując Wojewodę [...] do wydania stosownego aktu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Przywołanym wyżej wyrokiem oceniono okres postępowania administracyjnego od chwili jego wszczęcia do dnia wydania wyroku (tj. do dnia 28 marca 2017 r.) i zawartą w nim prawomocną oceną związanie są zarówno strony niniejszego postępowania jak też orzekający obecnie Sąd (por. art. 170 p.p.s.a). Z tego też względu okres sprzed podjęcia tego wyroku nie został obecnie objęty kontrolą sądową. Przechodząc zatem do rozpoznania skargi w zakresie bezczynności i przewlekłości postępowania po dniu 28 marca 2017 r. zauważyć wypada, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego przywołaną wcześniej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, brak było normatywnej definicji pojęcia przewlekłości i bezczynności postępowania. Z tego względu na potrzeby niniejszej sprawy, trzeba odwołać się do rozumienia tych pojęć jakie przyjmowane było powszechnie w orzecznictwie sądowym i doktrynie. Akceptując ukształtowaną w orzecznictwie linię stwierdzić zatem trzeba, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć działania organu prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21.12.2010 r., sygn. akt II GPP 5/10). Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest zatem kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów. Natomiast z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Powiedzieć przy tym należy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 k.p.a. W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Uwzględniając takie rozumienie pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Wojewoda prowadził bowiem postępowanie administracyjne objęte skargą w sposób przewlekły, a także można mu skutecznie zarzucić, że w dniu wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Z przedstawionych akt sprawy wynika bowiem, że po doręczeniu przez Sąd odpisu prawomocnego wyroku z dnia 28 marca 2017 r.(sygn.akt II SAB/Wr 59/16) wraz z aktami sprawy, co miało miejsce w dniu [...] czerwca 2017 r., Wojewoda wydał decyzję orzekającą o istocie sprawy dopiero w dniu [...] września 2017 r., a więc z uchybieniem dwumiesięcznego terminu wyznaczonego w prawomocnym wyroku (który upłynął w dniu [...] sierpnia 2017 r.). Następnie do dnia [...] listopada 2017 r. trwało postępowanie odwoławcze w efekcie którego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia [...] września 2017 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Akta sprawy, po zakończeniu postępowania odwoławczego, zwrócono jednak Wojewodzie w dniu [...] lutego 2018 r. Po tej dacie, pierwszą czynność procesową organ pierwszej instancji wykonał dopiero w dniu [...] czerwca 2018 r. - czyli po upływie czterech miesięcy - po raz kolejny wzywając stronę o uzupełnienie, w terminie 6 miesięcy, wniosku o dowody potwierdzające fakt pozostawienia mienia poza granicami kraju, oraz występując do Konsulatu Generalnego RP we [...] o udzielenie pomocy w uzyskaniu informacji z Archiwum Obwodu iwanofrankowskiego (zgodnie z zaleceniem decyzji kasacyjnej). Odpowiedź z archiwum ukraińskiego przekazaną przez Konsulat Wojewoda otrzymał w dniu [...] sierpnia 2018 r. Jednak w związku ze skargą na bezczynność, przekazał akta sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Po ich zwrocie – co nastąpiło w dniu [...] października 2018 r. – kolejną czynność procesową organ podjął po upływie prawie dwóch miesięcy, tj. w dniu [...] grudnia 2018 r. występując o tłumaczenie dokumentu archiwum ukraińskiego przekazanego przez Konsulat. Poświadczone tłumaczenie tego pisma sporządzone zostało w dniu [...] grudnia 2018 r. Kolejne czynności Wojewody ograniczyły się do przekazania akt sprawy do organu wyższego stopnia wraz z ponagleniem skarżącego (pismo z dnia [...] grudnia 2018 r.). W dniu [...] stycznia 2019 r. do Wojewody wpłynęło postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. wraz z aktami sprawy wyznaczające organowi dwumiesięczny termin rozpatrzenia sprawy, liczony od daty wpływu postanowienia. Także ten termin upłynął bezskutecznie w dniu [...] marca 2019 r. W tym czasie organ nie podjął żadnych czynności procesowych. Taki też stan faktyczny istniał w dniu [...] marca 2019 r. tj w dniu wpływu skargi na bezczynność organu skierowanej przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Po tej dacie, w dniu [...] marca 2019 r. Wojewoda zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 7 dniu, a następnie w dniu [...] kwietnia 2019 r. wydał decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Z przedstawionego stanu faktycznego bezsprzecznie wynika zatem, że dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w bezczynności, gdyż pomimo upływu terminów zakreślonych w art. 35 k.p.a. nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Co więcej, Wojewoda zlekceważył nie tylko terminy wprost określone w ustawie, ale także termin wyznaczony mu przez organ wyższego stopnia w postanowieniu z dna [...] stycznia 2019 r., podobnie jak wcześniej zlekceważył termin wyznaczony prawomocnym wyrokiem Sądu. W takiej sytuacji skarga została wniesiona z zasadnym wskazaniem, że Wojewoda pozostaje bezczynny a stanu tego nie konwalidowało wydanie decyzji o odmowie potwierdzenie prawa do rekompensaty już po wniesieniu skargi. Fakt podjęcia przez organ czynności kończącej postępowanie przed wydaniem przez Sąd wyroku, rodzi bowiem taką konsekwencję, że Sąd nie może już zobowiązać organu do wydania aktu kończącego postępowanie. W tym zakresie postępowanie staje się zatem bezprzedmiotowe o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiła również przewlekłość postępowania. Opisany wyżej stan faktyczny wskazuje, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując poszczególne czynności w dużych odstępach czasu. Pierwszą czynność procesową po zakończeniu postępowania odwoławczego Wojewoda podjął bowiem po czterech miesiącach od dnia zwrotu akt sprawy przez organ II instancji. Co więcej, jedną z tych czynności jaką było wyznaczenie stronie terminu sześciu miesięcy dla złożenia dokumentów potwierdzających pozostawienie mienia poza granicami kraju - w kontekście zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej Ministra - należy wręcz uznać za pozorną i zbędną. Organ odwoławczy nie wskazywał bowiem na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez zobowiązanie strony do złożenia nowych dowodów ale zalecił Wojewodzie dokonanie ponownej oceny przedłożonych wcześniej dokumentów przy uwzględnieniu jego uwag zawartych w decyzji kasatoryjnej. Reasumując stwierdzić należy, że czynności procesowe w badanym postępowaniu były realizowane nieefektywnie, w sposób umożliwiający wydanie w sprawie w rozsądnym terminie końcowego orzeczenia. Chodzi o czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy stosownie do jej przedmiotu i w odniesieniu do treści mającego zastosowanie w sprawie prawa materialnego. W tym zakresie podstawowe znaczenie ma, że po zwrocie akt wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu pierwsza czynność procesową organ podjął dopiero po upływie czterech miesięcy. Ponadto praktycznie już od [...] grudnia 2018 r. Wojewoda dysponował materiałem dowodowym który – jak wynika z akt sprawy - stanowił dla niego dostateczną podstawę dla wydania orzeczenia kończącego postępowanie. Uczynił to jednak, dopiero na skutek wniesionej przez stronę skargi na bezczynność w kwietniu 2019 r. Istotne jest także, że czynności dowodowe organu mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ograniczone były w niniejszej sprawie tylko do wystąpienia skierowanego do Konsulatu RP i następnie do tłumacza przysięgłego. Dla wykonania tych dwóch nieskomplikowanych czynności, Wojewoda potrzebował prawie dziesięciu miesięcy. Pozostałe czynności procesowe nie były związane bezpośrednio z gromadzeniem materiału dowodowego i sprowadzały się głównie do przekazywania akt sprawy do organu wyższego stopnia lub do sądu administracyjnego w związku pismami skarżącego zarzucającego bezczynność. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie prezentowany był pogląd – które orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela - że fakt przekazania akt do innego organu nie zwalnia z zarzutu przewlekłości lub bezczynności, gdyż nie jest przeszkodą dla rozpoznania sprawy co jej istoty. Rzeczą organu jest bowiem zorganizować pracę tak, by pozostawać w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Tym bardziej, że akta administracyjne zostały przekazane w związku z zażaleniem i skargą na bezczynność organu. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (por. wyrok WSA z 19.12.2012 r., IV SA/Po 1075/12, CBOSA). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przewlekłość postępowania we wskazanym wyżej rozumieniu ma w niniejszej sprawie niewątpliwie miejsce i ma ona charakter rażący. Tak samo ocenić należy stwierdzony przez Sąd stan bezczynności. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Przewlekłość będzie zatem miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. W rozpoznawanej sprawie o kwalifikowanym naruszeniu prawa świadczy fakt podjęcia pierwszej czynności procesowej dopiero po upływie czterech miesięcy po zwrocie akt przez organ odwoławczy (po wydaniu decyzji kasacyjnej), a kolejnej po upływie następnych pięciu miesięcy. Nie wykazano przy tym racjonalnego i obiektywnego uzasadnienia dla takiej zwłoki. Nagannie ocenić należy także okoliczność nie respektowania przez organ terminów załatwienia sprawy wyznaczonych w prawomocnym wyroku Sądu oraz w postanowieniu organu wyższego stopnia. W ocenianym przez Sąd okresie (tj. po [...] marca 2017 r.) postępowanie trwało ponad dwa lata zanim zakończyło się decyzją administracyjną. Jak zostało wcześnie wykazane, przed wydaniem tej decyzji organ nie podejmował szczególnie skomplikowanych czynności procesowych. W badanym okresie przekroczenie przez Wojewodę ustawowych obowiązków związanych z terminowym załatwieniem sprawy uznać należy za znaczne i pozbawione uzasadnienia. Z tych też względów w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności sprawy – mając na uwadze wielokrotnie przekraczane terminy załatwienia sprawy (zarówno ustawowe jak i wyznaczonych przez właściwe organy) Sąd uznał, że dla pełnego osiągnięcia celu wniesionej w niniejszej sprawie skargi istnieje potrzeba zastosowania wobec organu środka o charakterze dyscyplinującym i prewencyjnym jakim jest grzywna – pkt III sentencji wyroku. Celem skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem nie tylko zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Dyscyplinowanie organu postrzegać trzeba w takim kontekście. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec z urzędu lub na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 przywołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Grzywna wymierzona w niniejszej sprawie oscyluje zatem w dolnej granicy możliwości jej wymierzenia. Wymierzając grzywnę w kwocie 3000 zł. Sąd miarkował jej wysokość, uwzględniając stwierdzone okresy przewlekłości postępowania oraz stopień naruszenia prawa powstałego w związku z przewlekłością i bezczynnością. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art.149 § 1, § 1 a oraz § 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 ww. ustawy.