II SAB/Wr 28/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon (spr.), Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi E. N. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w przedmiocie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej E. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 28 lutego 2007 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek E. N. o wydanie - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U Nr 169, poz. 1418 – dalej u.r.p.r.) - decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. S. nieruchomości we L.. W przedmiotowej sprawie wnioski złożyli również R. S., J. S., K. R. i B. S.. Do wniosku załączono stosowne oświadczenia. Pismem z dnia 12 kwietnia 2007 r. Wojewoda D. na podstawie art. 36 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2007 r. Następnie, postanowieniem z dnia 31 października 2007 r., w którego podstawie prawnej zamieszczono art. 36 § 1 k.p.a. organ ustalił termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2008 r. Z kolei w dniu 31 marca 2008 r. wydano postanowienie zawierające identyczną podstawę prawną, mocą którego wyznaczono termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2008 r. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby po wyznaczonym wskazanym wyżej postanowieniem terminie Wojewoda D. podejmował działania w toczącym się postępowaniu, niemniej jednak inicjatywa wnioskodawczyni związana była z przedłożeniem organowi postanowienia Sądu Rejonowego w Ś. o stwierdzeniu nabyci spadku, czy dokumentów uzyskanych m.in. z Archiwum Państwowego we W., Archiwum Akt Nowych w Warszawie oraz pisma Konsula Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej we L.. Jednocześnie wnioskodawczyni chociażby pismami z dnia 16 września 2013 r. i 5 listopada 2013 r. występowała do Wojewody D. żądając załatwienia sprawy oraz pytając ,,co ma jeszcze zrobić żeby sfinalizować sprawę?". W dniu 14 listopada 2013 r. Wojewoda D. dokonał czynności polegającej na protokolarnym przesłuchaniu świadka, natomiast skarżąca w piśmie z dnia 15 grudnia 2013 r. wystosowanym do Wojewody D. wyraziła niezadowolenie ze sposobu prowadzenia postępowania kwestionując zasadność przeprowadzonego postępowania dowodowego i żądając załatwienia sprawy. Kolejne skargi E. N. kierowane do Wojewody D. opatrzone były datami 26 marca 2014 r. i 12 czerwca 2014 r. Na tym etapie postępowania administracyjnego aktywność organu przejawiała się w wystąpieniu do Urzędu Miejskiego we W. oraz do Urzędu Miejskiego w W., (pisma z dnia 19 marca 2014 r.), celem sprawdzenia danych w ewidencji gruntów i budynków. W dniu 16 lipca 2014 r. Wojewoda D. wydał postanowienie nr [...], którym dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek wymogów, o których w art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2 u.r.p.r., oraz wezwał do wskazania numeru rachunku bankowego, przedłożenia operatu szacunkowego dotyczącego zarówno wartości nieruchomości pozostawionej we L. jak też wartości gospodarstwa nabytego w miejscowości M.. Do organu administracyjnego przedłożony został operat szacunkowy z dnia 21 sierpnia 2014 r., natomiast na skutek pisma Wojewody D. z dnia 10 marca 2015 r. przedłożony został także aneks do przedmiotowego operatu z dnia 18 marca 2015 r. E. N. skargą z dnia 26 listopada 2014 r. wystąpiła do Ministra Skarbu Państwa wskazując na ,,bezczynność i bezprawność działania pracowników Działu Mienia Zaburzańskiego Urzędu D. we Wrocławiu". Postanowieniem z dnia [...] r. Minister Skarbu Państwa uznał zażalenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie za zasadne i wyznaczył Wojewodzie D. dodatkowy termin jednego miesiąca licząc od dnia otrzymania przez organ wojewódzki postanowienia wraz z aktami na wydanie decyzji w sprawie. W dniu [...] r. Wojewoda D. wydał postanowienie, którym wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 października 2015 r. E. N. w dniu 20 maja 2015 r. sporządziła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na: "bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody D. w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej". Skarżąca zwróciła uwagę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa zobowiązujące organ do załatwienia sprawy jednocześnie informując o niedotrzymaniu przez organ tego terminu. W piśmie procesowym skarżąca przedstawiła okoliczności związane z merytorycznymi aspektami sprawy, w tym w szczególności z kwestionowaniem przez organ poprawności przedłożonego operatu szacunkowego oraz szczegółowo uzasadniła podstawy żądania przyznania rekompensaty. Względem istoty skargi jako ,,skandaliczne i bez precedensu" uznała niezałatwienie sprawy, a także podała iż pozostawiono bez odpowiedzi wiele pism w sprawie kierowanych przez nią do Wojewody D.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi opisując jednocześnie przebieg dotychczasowego postępowania. Odnosząc się do okresu po wydaniu przez Ministra Skarbu Państwa postanowienia z dnia 31 grudnia 2014 r. zauważono, że wobec wątpliwości dotyczących przedłożonego operatu szacunkowego wyznaczony został termin załatwienia sprawy do dnia 30 października 2015 r. W takiej sytuacji zarzut skargi jest nieuzasadniony ponieważ mimo znacznego upływu czasu nie przedłożono prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. W pismach procesowych z dnia 1 lipca 2015 r. i 30 lipca 2015 r. skarżąca zanegowała prawidłowość stanowiska Wojewody D. przy czym do ostatniego przedłożyła pismo biegłego sądowego z zakresu budownictwa miejskiego i przemysłowego inż. Z. I. (autora operatu szacunkowego), w którym wskazano m.in., że rzeczona opinia została sporządzona zgodnie z przepisami. Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. skarżąca sprecyzowała, że skarga dotyczy przewlekłego prowadzania postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "u.p.p.s.a".), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W skardze wniesionej w niniejszej sprawie podano, że dotyczy ona "bezczynności organu i przewlekłości postępowania". Tak sformułowana skarga, została w sposób jednoznaczny sprecyzowana przez skarżącą, która podczas rozprawy w dniu 27 sierpnia 2015 r. oświadczyła, że należy ją traktować jako skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. z wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu skarga ta okazała się zasadna. Przyjmując powyższe stanowisko skład orzekający miał na uwadze, że postępowanie w sprawie której przebieg został poddany kontroli, znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2014, poz. 1090 – dalej u.r.p.r) i jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zdefiniować można jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. W świetle regulacji kodeksowych organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej chyba, że przepisy stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.). Z tego względu za czas trwania postępowania należy uznać okres od wpłynięcia wniosku strony (wszczęcie postępowania na zasadzie skargowości) do jego załatwiania w formie decyzji (lub innej o ile stanowią tak przepisy). Zważyć również należy, że kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych (art. 36 § 2 k.p.a.). Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Przewlekłość postępowania administracyjnego którą skarżąca zarzuca organowi w opisanej na wstępie sprawie, nie została zdefiniowana ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie to interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić także należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności, jednakże niejako otwarte, wymagające odrębnej analizy pozostaje zagadnienie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd stwierdził, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczął w dniu 28 lutego 2007 r. wniosek złożony przez E. N. u Wojewody D.. Po zainicjowaniu postępowania, pierwszą czynnością procesową podjętą przez organ dysponujący kompetencją decyzyjną tj. Wojewodę D., było pismo z dnia 12 kwietnia 2007 r., którym na podstawie art. 36 § k.p.a. zawiadomiono wnioskodawczynię o niemożności zakończenia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2007 r. W dniu 31 października 2007 r. podjęte zostało przez Wojewodę w tym samym trybie postanowienie, z tym, że termin rozpatrzenia przedmiotowego wniosku wyznaczony został do dnia 31 marca 2008 r. Następnie w dniu 31 marca 2008 r. organ działając na podstawie ww. przepisów ustalił termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2008 r. Po wydaniu wskazanego postanowienia Wojewoda D., co wynika z akt administracyjnych, nie prowadził czynności w sprawie oraz nie zawiadamiał nawet o przyczynach niezałatwienia sprawy czy o wyznaczeniu nowego terminu aż do dnia 14 listopada 2013 r., bowiem wówczas dokonano czynności w postaci przesłuchania świadka. Akta administracyjne nie wykazują również aby organ dochował wymogu wynikającego z art. 36 k.p.a., bowiem nie wyznaczono terminu załatwienia sprawy, aż do dnia 6 maja 2015 r., ponieważ w tej dacie wydano postanowienie wyznaczające taki termin do dnia 30 października 2015 r. Pomiędzy datą 30 września 2008 r. – tj. upływem terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia 31 marca 2008 r., a dniem 6 maja 2015 r., tj. wydaniem postanowienia o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 października 2015 r., Wojewoda D. w żaden sposób nie informował stron postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy, ale także nie podał żadnego terminu, w którym zamierza postępowanie zakończyć. Nie ulega wątpliwości, że w okresie o którym wyżej mowa podejmował czynności takie jak wydanie postanowienia z dnia 16 lipca 2014 r. oraz występował do stron czy innych organów z pismami w sprawie, jednakże działania te finalnie nie doprowadziły do załatwienia sprawy zaś uczestnicy postępowania nie mieli wiedzy kiedy organ postępowanie zamierza zakończyć. Odzwierciedleniem nieprawidłowości na tym etapie postępowania jest postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] r. uznające zażalenie strony na niezałatwienie sprawy za zasadne i wyznaczające w tym względzie termin. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzań zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których bezzasadnie nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości. Przyjmując powyższą ocenę Sąd uwzględnił także stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 26 października 2012 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie ...". (sygn. akt II OSK 1956/12, Lex nr 12337/17). Sąd w składzie orzekającym akceptuje również pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., zgodnie z którym, przedłużanie terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 zmierza w istocie wyłącznie do uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy (sygn. akt I SAB/Wr 181/12, Lex nr 1223921). Stosownie do art. 149 § u.p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, jest orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku. Oczywiście oceniając zarzuty skargi nie można tracić z pola widzenia wydania przez Wojewodę D. niezaskarżalnego postanowienia z dnia 16 lipca 2014 r., którego podstawę stanowi przepis art. 7 ust. 1 u.r.p.r. Postanowienie to nie stanowi jednak merytorycznego rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy co do istoty. Załatwienie sprawy na gruncie przywołanej ustawy, następuje w formie decyzji administracyjnej o której mowa w art. 5 ust. 3 oraz art. 8 ust. 1 tego aktu. Droga do wydania pozytywnego orzeczenia przebiega w dwóch etapach. W pierwszym etapie – w przypadku pozytywnej oceny spełnienia wymogów – organ wydaje postanowienie na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy, w drugim – po uzupełnieniu wniosku - orzeka w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 5 ust. 3 powołanej ustawy. Etapowości postępowania nie ma natomiast w przypadku, gdy wojewoda dokona negatywnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 1. Wówczas obowiązany jest wydać decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ust. 2 (por. w tym względzie wywody w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2013 r. II SAB/Po 57/13 CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 u.p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny winien być niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a., jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można przypisać postaci kwalifikowanej. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że organ po wskazanych wcześniej przerwach w postępowaniu podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, przerywając stan bezczynności, co w efekcie - przed rozpoznaniem skargi przez Sąd - doprowadziło do zakończenie pierwszego etapu postępowania. W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5). Cel ten w rozpoznawanej sprawie został osiągnięty. Oceniając całość postępowania stwierdzić należy, że bezsprzecznie w początkowym okresie organ nie wywiązywał się z obowiązku terminowego załatwienia sprawy i aktywnego prowadzenia postępowania. Przy ustaleniu stopnia kwalifikacji zaistniałego w tym czasie naruszenia prawa, trzeba mieć jednak na uwadze, że do 11 kwietnia 2011 r. przepisy nie przewidywały w ogóle instytucji przewlekłości postępowania i związanych z nią konsekwencji. W niektórych orzeczeniach przyjmuje się nawet, że do tego okresu nie stwierdza się przewlekłości postępowania. Powyższa okoliczność nie więc bez znaczenia dla przypisania zaistniałemu w tym okresie naruszeniu prawa cechy kwalifikowanej. Bezsprzecznie Wojewoda naruszył przepis art. 12 i art. 35 k.p.a. jednak całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że naruszenie to nie miało charakteru kwalifikowanego. Zdaniem składu orzekającego, przy ocenie zaistniałego naruszenia prawa trzeba też mieć na uwadze specyfikę spraw regulowanych powołaną wcześniej ustawą o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stopień zawiłości tych spraw, wynikający m.in. z upływu czasu i z będących często jego konsekwencją problemów w uzyskaniu wymaganych dokumentów umożliwiających prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. O wysokim stopniu skomplikowania tych spraw świadczą rozbieżności w orzecznictwie które występowały w pewnym okresie niniejszego postępowania, związane z interpretacją art. 6 u. p.r.p r. - co do tego czy reguluje on kwestie dowodowe, czy braki formalne wniosku (szerzej por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2012 r. II SAB/Wr 45/12). Zdaniem Sądu, powyższe aspekty spraw dotyczących rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zostały też zauważone przez ustawodawcę poprzez szczególną regulację zawartą np. w art. 6 ust. 6 powołanej powyżej ustawy. Z tych względów Sąd uznał, że stwierdzona w rozpoznawanej sprawie przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zaznaczyć należy, że w treści skargi zawarte zostały twierdzenia związane z merytorycznymi zagadnieniami sprawy, w tym w szczególności odnoszące się do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego czy powierzchni samej nieruchomości pozostawionej za granicą. Zagadnienia te nie mogą jednak podlegać ocenie Sądu, bowiem przedmiotem skargi, zgodnie z wolą skarżącej, która doprecyzowała swoje stanowisko na rozprawie jest przewlekłość prowadzonego postępowania. Poruszane zagadnienia winien rozpoznać w toku postępowania organ administracyjny, do którego strony postępowania mogą kierować swoje wnioski i żądania. W rezultacie, uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku - stosowanie do przepisu art. 149. u.p.p.s.a. Podstawę dla orzeczenia o kosztach stanowił przepis art. 200 u.p.p.s.a.