II SAB/Wr 3/14

| | Sygn. akt II SAB/Wr 3/14 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 września 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2014r. sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. w przedmiocie rozbudowy urządzenia piętrzącego stawu I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w J.G. grzywnę w kwocie 1500 zł ( słownie: tysiąc pięćset zł); IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. M. wniósł w dniu 19 grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G., polegającą na uchylaniu się tego organu od przeprowadzenia postępowania i podjęcia orzeczenia po wydaniu przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. decyzji Nr [...] uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. z dnia [...]r. Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy przez A. B. urządzenia piętrzącego stawu na działce nr [...] w J. S. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi E.M. podał również, że postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w J.G. 30 dniowy termin celem właściwego i zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy, powyżej opisanej, ale organ ten nie zastosował się do postanowienia, nie reagował też na monity i zapytania innych instytucji. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że w ocenie skarżącego powiatowy organ nadzoru budowlanego w J.G. toleruje samowole budowlane dokonane przez inne osoby natomiast wobec skarżącego i jego żony działa w sposób stronniczy i dla nich szkodliwy, co powoduje dodatkowo eskalację konfliktu pomiędzy uczestnikami postępowania. W skardze zawarty został również wniosek o ukaranie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego J.R. "maksymalnym wymiarem grzywny przewidzianym za wymienione zarzuty". W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. wyjaśnił m.in., że w 2008 roku przeprowadzone zostały postępowania w sprawie zmiany osi rowu RSD oraz w sprawie przebudowy urządzenia piętrzącego przez A. B., zakończone decyzjami umarzającymi postępowanie z dnia [...]r. Nr [...] i z dnia [...] r. Nr [...]. Akta obu spraw zostały pismami z dnia [...]r. przekazane D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Ponadto organ podał, że aktualnie prowadzonych jest 14 postępowań z udziałem T. i E.M., w tym 8 postępowań z ich inicjatywy, co jest przyczyną częstych wizji w terenie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.G. przedstawił też dane dotyczące systematycznego wzrostu ilości wpływających spraw, a także stanu kadrowego, wskazując dodatkowo, że od wielu lat podejmuje starania o zwiększenie obsady etatowej oraz uzyskanie dodatkowych środków budżetowych. Stan obecnie istniejący – jak wyjaśnił organ – zmusza do "reglamentowania ilości załatwionych spraw", które nie jest bezczynnością, ale powoduje, że w pierwszej kolejności załatwiane są sprawy, w których może dojść do zagrożenia bezpieczeństwa mienia, zdrowia i życia ludzkiego oraz dotyczące przyjęcia obiektów do użytkowania. W dniu 19 sierpnia 2014 r. doręczone zostało Sądowi pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. przekazujące w załączeniu decyzję tego organu z dnia [...] r. Nr [...] umarzającą na podstawie art. 104 i 105 kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie przebudowy urządzenia piętrzącego stawu przez A.B. na działce nr [...] w J.S. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 2 września 2014 r. E.M. złożył do akt sprawy pismo zawierające uwagi do odpowiedzi na skargę oraz oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wniesiona w niniejszej sprawię skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej /czyli bezczynności/ i nieuzasadnionym nadużywaniem instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 kpa w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne; postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie inne niż określone w pkt 1-3 akty albo czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy wskazać, że stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002.r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wcześniej powoływanej sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (por. wyr. NSA z 16 marca 2000r., I SAB 201/99, niepubl.). Przyjąć zatem należy, że jeżeli do daty orzekania przez sąd, organ administracji publicznej którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (por. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, LEX nr 463687, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 ONSA i WSA 2013/1/7). W niniejszej sprawie istotne jest więc, że skargę na bezczynność wniesiono w dniu 19 grudnia 2013 r. i bezsprzecznie do tego dnia organ nie załatwił przedmiotowej sprawy przez wydanie decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne w sprawie rozbudowy przez A.B. urządzenia piętrzącego stawu na działce nr [...] w J.S. Decyzja (Nr[...]) orzekająca o umorzeniu opisanego powyżej postępowania została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. w dniu [...] r. i doręczona stronom wskazanym w rozdzielniku. Nie uwzględniono w nim skarżącego, ale Sąd zwrócił uwagę, że D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając w sprawie w dniu [...] r. decyzję kasacyjną Nr [...] z przekazaniem jej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz w dniu 9 września 2013 r. postanowienie Nr [...] w trybie art. 37 § 2 kpa nie kwestionował legitymacji procesowej skarżącego i T.M. Zarzutu nieposiadania przez E. M. statusu strony opisywanego wcześniej postępowania nie sformułował również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. w odpowiedzi na skargę, złożonej w tej sprawie. Decyzja o umorzeniu przedmiotowego postępowania została zatem wydana po zainicjowaniu postępowania sądowoadministracyjnego skargą wniesioną przez E. M., ale przed jej rozpoznaniem przez Sąd. W ocenie Sądu – podzielającego stanowisko powszechnie prezentowane w tej kwestii w judykaturze administracyjnej – wydanie przez organ decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd, jest bezwzględną przeszkodą procesową powodującą, że postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Sąd mając bowiem na względzie fakt, że organ w bezczynności już nie pozostaje, nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 ustawy, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to znaczy w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego stan bezczynności organu ustał wskutek podjęcia decyzji. Z woli ustawodawcy i przyjętego modelu postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że wyrokowanie w sprawie skargi na bezczynność organu, w której organ podjął decyzję nie jest ani możliwe, ani celowe i to niezależnie od tego, że wydanie decyzji nastąpiło już po wniesieniu skargi. Uwzględniając zatem powołane powyżej okoliczności faktyczne oraz brzmienie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 wskazanej wcześniej ustawy procesowej postępowanie w zakresie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. wszczęte wniesioną w niniejszej sprawie skargą podlegało umorzeniu, o czym orzeczono postanowieniem zawartym w pkt. I sentencji wyroku. Bezprzedmiotowość dotycząca zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu nie zwalnia Sądu z powinności stwierdzenia, czy bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kompetencja w tym zakresie przyznana została sądowi administracyjnemu orzekającemu w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ od dnia 17 maja 2011 r. ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173). Dodatkowo od dnia 12 lipca 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 76 poz. 409) sądy administracyjne uzyskały uprawnienie do orzekania z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku zaistnienia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu materiał sprawy uprawnia do stwierdzenia, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. w sprawie rozbudowy przez A.B. urządzenia piętrzącego stawu na działce nr [...] w J.S., istniejąca po wydaniu przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ do dnia 10 lipca 2014 r. miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd uznał za właściwe wyjaśnić przede wszystkim, że użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 149 § 1 ab initio ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanym, zwrot "Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ..." – zgodnie z interpretacją stosowaną w judykaturze administracyjnej – oznacza również sytuację, w której organ, którego bezczynność zaskarżono poprzez wydanie aktu do dnia rozpoczęcia sprawy, uwzględnia skargę w całości, korzystając z trybu określonego w przepisie art. 54 § 3 wskazanej powyżej ustawy procesowej. Wskazać należy, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy organ nie wydaje rozstrzygnięcia w sprawie w terminie określonym w przepisie art. 35 § 1 kpa. Istotne też – zdaniem Sądu jest, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Art. 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W istniejących warunkach prawnych należy zwrócić uwagę, iż z materiału sprawy nie wynika, aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.G. po kasacyjnym orzeczeniu organu odwoławczego z dnia 31 lipca 2008 r. podjął jakąkolwiek czynność procesową, wymaganą przepisami prawa, w tym np. skierował do stron zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 kpa. Żadne działania procesowe nie zostały też przez skarżony organ przeprowadzone po wydaniu przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. postanowienia Nr [...] wyznaczającego organowi termin do właściwego, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy. Zignorowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. wymogów ustawowych i dyspozycji organu odwoławczego nie można – w uznaniu Sądu – uzasadniać problemami kadrowymi, organizacyjnymi czy finansowymi organu prowadzącego postępowanie w sprawie (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 108/12, Lex nr 1235300). Okolicznością, na którą w tej sprawie mógłby skutecznie powoływać się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.G. nie jest też – zdaniem Sądu – przekazanie akt sprawy w dniu [...] r. D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego i niezwrócenie ich przez ten organ do dnia [...] r. Z doręczonych Sądowi akt sprawy należy wnioskować, że pierwszą czynnością podjętą przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. po wydaniu przez organ odwoławczy w dniu [...]r. opisywanej wcześniej decyzji Nr [...] było protokolarne przeprowadzenie w dniu [...] r. (tj. po wniesieniu skargi przez E.M. i przekazaniu Sądowi odpowiedzi na skargę wraz z posiadanymi dokumentami), wizji na terenie działki nr [....] w J.S., a stan bezczynności został usunięty podjęciem przez organ w dniu [...] r. decyzji Nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie. W tych okolicznościach Sąd uznał, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyjmując taką ocenę Sąd uwzględnił wypracowany przez orzecznictwo pogląd zgodnie z którym każda bezczynność organu jest naruszeniem prawa, ale dla przyjęcia dla niej postaci kwalifikowanej wymagane są pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który jest podstawą stwierdzenia bezczynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym w sposób nie budzący wątpliwości i bez konieczności odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwestia ewentualnego naruszenia prawa w sposób rażący powinna być rozważona w kontekście okoliczności danej sprawy i jej indywidualnych elementów (por. wyroki NSA z dnia: 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, Lex nr 1299457; 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, nie publ.). Natomiast zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego określenia za działanie "rażące" należy uznać działanie niewątpliwe, ponad miarę wyraźne oraz oczywiste i bezsprzeczne. W ocenie Sądu zachowanie skarżonego organu polegające na powstrzymaniu się przez ponad 5 lat od prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie odpowiada opisanym powyżej kryteriom kwalifikowanego naruszenia prawa. Uwzględniając drastyczność sytuacji, jaka w rozpoznawanej sprawie zaistniała Sąd skorzystał z uprawnienia przyznanego przepisem art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w J.G. grzywnę w kwocie określonej w pkt III wyroku. Zdaniem Sądu orzeczona kwota jest wystarczająca dla zdyscyplinowania organu i powinna spowodować wyeliminowanie w takim stopniu niewłaściwego działania z jego praktyki. Z tych powodów Sąd nie zaakceptował zawartego w skardze żądania wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości, o jakiej mowa w przepisie art. 154 § 6 powołanej wcześniej ustawy procesowej, którą stanowiłaby kwota odpowiadająca wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 149 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi. H.B.26.09.2014 r.