II SAB/Wr 32/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wybudowania linii telefonicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku i akt administracyjnych aktu kończącego postępowanie w sprawie; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia[...] r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. P. wniósł – za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – skargę na bezczynność tego organu. W skardze wyjaśnił, że w dniu [...] r. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. pismo informujące o przeprowadzeniu przez teren działki, której jest właścicielem bez jego wiedzy i zgody linii telefonicznej. Pismo zawierało również wniosek o interwencję w tej sprawie. Ze skargi wynika ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2006r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Wr 450/05 uchylił postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu wszczętego w opisanej wcześniej sprawie postępowania. Wobec kasacyjnego orzeczenia Sądu wojewódzki organ nadzoru budowlanego postanowieniem Nr [...] uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W.P. podał również w skardze, że w dniu [...] r. skierował zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do organu wyższego stopnia. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając zażalenie za uzasadnione wyznaczył w dniu [...] r. 30-dniowy termin załatwienia sprawy. Skarżący wyjaśnił jednocześnie, że w dniu [...] rr. skierował do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., ale pismem z dnia [...]r. został poinformowany o przysługującej mu skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W zakończeniu skargi W.P. oświadczył, że do dnia jej wniesienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie załatwił sprawy. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 13 lipca 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając ten wniosek organ wyjaśnił m.in., że w wyniku pisma W. P., informującego o przeprowadzeniu przez T. S.A. Z. T. w W. linii telefonicznej napowietrznej w postaci kabla podwieszonego na lince stalowej na odcinku przebiegającym przez działkę oznaczoną geodezyjnie Nr [...] (AM-[...]) obręb S., stanowią jego własność, które wpłynęło do organu w dniu [...] r. przeprowadzono w listopadzie 2004 r. oględziny tej nieruchomości. Podczas tej czynności stwierdzono, że istotnie wykonane zostało przyłącze od linii głównej telefonicznej w postaci przewieszonego kabla do zabudowań Lasów Państwowych użytkowanych przez pana D.G. i budynku pani J.B., z tym, że pan D.G. poinformował, że przewieszenia kabla dokonano za zgodą właściciela działki W.P. (Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. W.P. wyraził zgodę na czasowe przeprowadzenie kabla telefonicznego do budynku pani J.B. oraz pana D.G. nad swoją działką, graniczącą z drogą publiczną). W wyniku ustaleń dokonanych w trakcie oględzin zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W dalszej części odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. opisał czynności orzecznicze, które zostały dokonane w toku postępowania, a ponadto zwrócił uwagę na niezgodne z prawem – w jego ocenie – zachowanie skarżącego, który wyraził zgodę na przeprowadzenie linii telefonicznej przez swoją działkę, a jednocześnie informował organy administracji budowlanej o jej wybudowaniu. Poinformował również, że złożył do Prokuratury Rejonowej w K. zawiadomienie o popełnieniu przez skarżącego przestępstwa z art. 234 i 235 kodeksu karnego. W zakończeniu odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.wyjaśnił, że niezałatwienie sprawy było spowodowane częstymi zmianami w pionie technicznym T. S.A. i kilkakrotnym przekazywaniem dokumentów do osób kompetentnych w T. S.A., która prowadziła postępowanie w tej sprawie w W., W., Z.G., a obecnie w K. i według ostatnich informacji sprawa w niedługim czasie zakończy się przebudowaniem przedmiotowej linii telefonicznej "i wówczas przestanie istnieć problem naruszenia własności W. P.". Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący W.P. oświadczył, że popiera skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i złożył do akt sprawy pismo T. z dnia [...] r., z którego wynika, że linia napowietrzna została przebudowana w dniu [...] r. zgodnie z ustaleniami i kwestionowany odcinek linii nie przebiega już nad działką [...] w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 11 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka m in. w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji, oceniając postępowanie organów wg wskazanego wcześniej kryterium tzn. pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne jest również, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt/decyzja postanowienie lub inny akt/ nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, /por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia : 8 grudnia 2004r., sygn. akt IV SAB/Wa 13/04, Lex 175324; 8 grudnia 2005r., sygn. akt VI SAB/Wa 24/05, Lex nr 190899; 5 maja 2006r., sygn.akt VI SAB/Wa 1/06, Lex nr 276779; 4 kwietnia 2007r., sygn. akt II SAB/Wa 111/06, Lex nr 338/87, 21 grudnia 2007r., sygn. akt I SAB/Wa 40/07, Lex nr 365827). W sprawie dotyczącej skargi na bezczynność Sąd zobligowany jest ustalić, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 powoływanej poprzednio ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekracza terminy określone w art. 35 kpa. Sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mogące zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mogą być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a według art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei według art. 36 k.p.a. o każdej przyczynie zwłoki - zawinionej lub niezawinionej – organ zobowiązany jest zawiadomić stronę, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Podkreślić też należy, że regulacja zawarta w art. 35 § 1 k.p.a. to ogólna dyrektywa, w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części tj. w § 2 i § 3 wprowadzono zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a.. W doktrynie podnosi się trafnie, że sformułowanie zawarte w art. 35 § 1 k.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia (komentarze do art. 35 k.p.a. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest odwołanie się do art. 104 § 1 k.p.a., którego treść stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, iż podstawową formą rozstrzygnięcia sprawy (żądania wnioskodawcy) jest decyzja administracyjna, która jest wynikiem stosowania przez organ prawa. Organ administracyjny winien mieć na względzie, że jedynie konkretyzacja prawa w formie decyzji pozwala na korzystanie z należnych jednostce praw. Dodatkowo należy wskazać, że zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a.. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Terminy określone w art. 35 k.p.a. mimo, że mają charakter maksymalny, to mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. albo też mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 k.p.a.. Zawiadomienie strony o zwłoce w załatwieniu sprawy jest istotne, bo wpływa na jej uprawnienia procesowe. Wystosowanie takiego zawiadomienia jest konieczne w przypadku każdego przekroczenia maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy i to niezależnie od przyczyny zwłoki. W opisanych powyżej warunkach prawnych istotne jest, że w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. skierował do stron postępowania w trybie art. 61 § 1 i § 4 kodeksu postępowania administracyjnego zawiadomienie o wszczęciu na wniosek W.P. postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzenia kabla telefonicznego przez działkę nr[...], obręb S. przez T. S.A. Zakład T.w W. Niekwestionowany jest również fakt niezałatwienia tej sprawy przez właściwy organ mimo upływu terminu wyznaczonego w tym przedmiocie przez D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z akt sprawy wynika również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. mimo zwłoki w załatwieniu opisanej powyżej sprawy nie podjął czynności w trybie art. 36 kpa tzn. nie zawiadomił stron o przyczynie zwłoki z jednoczesnym wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy. W istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych i przedstawionych okolicznościach prawnych należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pozostaje w bezczynności w sprawie z wniosku W.P. z dnia [...]r., w której postępowanie zostało w sposób formalny wszczęte w dniu [...]r., co skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania w określonym w wyroku terminie aktu kończącego postępowanie w sprawie. Zobowiązując organ do podjęcia czynności orzeczniczej Sąd nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia ani o zasadności żądań wnioskodawcy. Dodatkowo Sąd uznał też za właściwe wyjaśnić, że wbrew sugestiom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dla oceny legalności działania tego organu w przedmiotowej sprawie nie miała znaczenia wyrażona przez W. P. zgoda na przeprowadzenie przez teren jego działki telefonicznej linii napowietrznej. Natomiast przebudowanie tej linii w dniu [...] r. i usunięcie jej znad terenu działki stanowiącej przedmiot własności skarżącego może jedynie wypłynąć na sposób zakończenia postępowania w trybie art. 104 kpa. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 149 powołanej wcześnie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa. H.B.13.10.2011r.