II SAB/Wr 32/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2018r. sprawy ze skargi Z. K. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D.; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. K.wniósł w dniu 23 kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość Wojewody D.w związku z prowadzeniem sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W petitum skargi zarzucono Wojewodzie D.naruszenie terminów postępowania, co potwierdza, zdaniem skarżącego z jednej strony fakt, że wniosek został złożony już w 2008 r., a z drugiej postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 czerwca 2017 r. uznające zażalenie strony na bezczynność wojewody za uzasadnione i wyznaczające organowi 6 miesięczny termin do załatwienia sprawy. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jak wynika z akt sprawy, nieostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda D. odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. i T. małżonków K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach ustawowo określonych. Wniesiona w niniejszej sprawię skarga na przewlekłość jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na nieuzasadnionym i przedłużającym się postępowaniu w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Determinuje to zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest przewlekłość Wojewody D. w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Należy zatem stwierdzić, że rozpatrywana skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem spełniona została jedna z przesłanek umożliwiających merytoryczne rozpoznanie skargi. Ponadto w niniejszej sprawie skarżący złożył w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa, po rozpatrzeniu którego Minister Skarbu Państwa uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie D.termin na wydanie rozstrzygnięcia. Spełniona zatem została druga przesłanka dopuszczalności skargi, pozwalająca na jej merytoryczne rozpoznanie. Zawarty w skardze zarzut przewlekłości odnosi się do postępowania uregulowanego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy procesowe stanowią także o terminach załatwienia spraw. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). W konsekwencji, przyjęte zostało, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oznacza to, że aby można było stwierdzić, iż postępowanie organu jest dotknięte przewlekłością jego prowadzenia sąd dokonuje oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - CBOSA). Przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy postępowanie to trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie, mając na uwadze jej skomplikowany charakter i wysoki stopień złożoności trudno uznać, że wystąpiły ze strony organu nieuzasadnione działania, które miałyby opóźniać wydanie rozstrzygnięcia. Rozpoznając niniejszą skargę według tych kryteriów sąd w niniejszym składzie uznał, że w sprawie doszło do przewlekłości. Inaczej mówiąc wskazana w skardze wada w postępowaniu przed organem zaistniała. Wojewoda D. bezsprzecznie uchybił terminom określonym w art. 35 kpa, a także zignorował termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Ministra Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017 r. Jak bowiem wskazują akta administracyjne, dołączone do odpowiedzi na skargę, zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wydane przez organ 28 lipca 2014 r., a decyzja została wydana dopiero [...] r. Organ, w toku postępowania, w latach 2011, 2012, 2014 wydawał postanowienia informujące o wyznaczeniu kolejnych terminów do załatwienia sprawy. W postanowieniach tych organ wyjaśniał wnioskodawcy zasady normatywne postępowania w takich sprawach, a także wskazywał, że jest ono odrębne od ogólnych zasad procesowych, obowiązujących w kodeksie postepowania administracyjnego. Zdaniem wojewody, tak ukształtowane (i szeroko wyjaśnione) zasady postępowania nie pozwoliły mu dotrzymać terminu wskazanego w art. 35 ppsa. Na koniec wojewoda informował, że w przypadku, gdy każdy z etapów postępowania, opisanych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.) wymagać będzie dłuższych terminów, konieczne stanie się ponowne ustalenie nowego terminu załatwienia sprawy. Trzeba także pamiętać, że sprawa o potwierdzenie rekompensaty jest sprawą skomplikowaną dowodowo i wymagającą zbierania dowodów w różnych organach i na różnych terenach kraju, a także, niejednokrotnie na terenach poza granicami Polski, w tym np. przy pomocy polskich placówek konsularnych. Jak dalej wskazują akta administracyjne postepowanie w sprawie nabrało tempa w 2017 r. Mając na względzie dotychczasowe rozważania i oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., w tym kontekście, sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sekwencja czynności organu, biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy wskazuje, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Doręczone sądowi akta administracyjne wskazują, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nosi datę 28 lipca 2014 r. Kolejno organ poinformował, że wniosek strony zostanie załatwiony do 31 grudnia 2015 r. Następnie zbierał dowody w sprawie i między innymi, wystąpił do Konsulatu Generalnego Rzeczpospolitej Polskiej we L. w dniu [...] r. oraz do Archiwum Państwowego we W., Oddział w Z. Ś. Po skompletowaniu dowodów, ostatecznie wydano decyzję [...] r. Reasumując, niewątpliwie w sprawie doszło do przewlekłości, ale biorąc pod uwagę charakter sprawy, a także ilość tego typu spraw obciążających D.Urząd Wojewódzki, zdaniem sądu w tym składzie, ta przewlekłość nie miała charakteru rażącgo. Na koniec stwierdzić należy, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy winno przy tym nastąpić bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). W rozpoznawanej sprawie istotne jest ponadto, że decyzja w sprawie została wydana przed wniesieniem skargi do sądu, zatem na dzień tak wniesienia skargi, jak i tym bardziej na dzień orzekania nie było podstaw prawnych do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, czyli zobowiązania organ do wydania w określonym terminie aktu. W sentencji wyroku, wydanego w trybie art. 149 ppsa sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania, a także orzeka czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 481/13, publ. Lex nr 1299301; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1771/13, publ. Lex nr 1430369; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 91/13, publ. Lex nr 1382726). Oceniając, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy dojść do wniosku, że na gruncie omawianej sprawy o rażącym naruszeniu prawa przy bezczynności można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby po stronie organu wystąpiła zupełna pasywność demonstrowana brakiem jakiejkolwiek aktywności o charakterze merytorycznym. Tymczasem w niniejszej sprawie organ podejmował pewne czynności w postępowaniu administracyjnym, jednak nie podjął tych czynności w terminach przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, czym dopuścił się bezczynności. Zauważyć przy tym należy, że przedmiotowa sprawa z uwagi na trudności w ustaleniu stanu faktycznego należy do spraw administracyjnych o dużym stopniu skomplikowania. Ze względu na powyższe przewlekłość organu w realiach tej konkretnej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 i 1a powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I, II i III wyroku. Zawarte w pkt. III wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 i art. 205 § 2 wskazanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.