II SAB/Wr 340/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2025 r. sprawy ze skargi N. A. B. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia w terminie 7 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 5 marca 2025 r. uzupełnioną pismem z 9 maja 2025 r. N. A. B. M. (dalej – strona, strona skarżąca) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej – Wojewoda, organ) bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, pismem z 26 czerwca 2024 r. (data wpływu do organu) strona wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego m.in. datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt. Pismem datowanym na 14 lipca 2024 r. strona wniosła ponaglenie. W treści skargi na bezczynność zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia bezczynności organu; zobowiązania organu do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę skarżącą oraz przekazania podania organowi właściwemu; przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 6246,13 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 14 maja 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowania nie miały regulacje art. 100c oraz art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 167 ze zm.) - dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Podkreślenia wymaga, że wspomniany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy reguluje bieg terminów załatwienia spraw w postępowaniu o udzielenie, cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jak również w postępowaniu o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Z kolei zawierający te same regulacje – co wskazany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – art. 100d wydłuża termin końcowy okresu, w którym regulacje ust. 1-4 mają obowiązywać, do 30 września 2025 r. Tym samym przepisy te nie normują biegu określonych w przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – dalej: k.p.a. terminów załatwienia sprawy w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Zaprezentowane stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 784/23 i II OSK 785/23, publ. CBOSA). Przechodząc dalej wymaga wskazania, że podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Co jednak istotne to fakt, że przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z bezczynnością, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Wnioskiem z 26 czerwca 2024 r. strona wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego m.in. datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt. Mimo to Wojewoda nie załatwił sprawy z wniosku w terminie przewidzianym w art. 217 § 3 k.p.a., ale również do dnia wniesienia niniejszej skargi. Z akt sprawy nie wynika również ażeby zaświadczenie takie zostało wydane do dnia wydania niniejszego orzeczenia. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność miała rażący charakter (pkt II sentencji wyroku). Należy bowiem uwzględnić, że organ prowadził postępowanie zmierzające do wydania zaświadczenia, a zatem jedynie potwierdzenia faktów wynikających z akt postępowania. Tymczasem od dnia złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia do wniesienia niniejszej skargi minęły około 8 miesięcy. W rezultacie Sąd uznał, iż przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a. jest szczególnie znaczące, a tym samym stanowi o kwalifikowanym charakterze stwierdzonej opieszałości organu. Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Z uwagi na to, że akta sprawy nie wskazują, aby doszło do zakończenia postępowania, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił (pkt IV sentencji wyroku). Sąd miał na uwadze, że skorzystanie z tego środka stanowi dyskrecjonalne uprawnienie - zgodnie z przyznaną prawem kompetencją sąd "może". Uwzględniono jednocześnie, że rozpoznawana skarga na bezczynność organu dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z tej to przyczyny żądane zaświadczenie nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca, zaś z faktu jego niewydania w terminie nie wynikają bezpośrednio dla strony dolegliwości porównywalne z przewlekaniem postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku), uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.