II SAB/Wr 36/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. postanawia: odrzucić skargę. Skarżący M. O., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Rady Miejskiej w K. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. Skarżący podniósł, że wyrokiem z 05.05.2016 r., sygn. akt II SA/Wr 690/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały nr [...] z [...].02.2015 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., wobec czego organy gminy obowiązane zostały do ponownego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do czego zobowiązuje przepis art. 28 ust. 2 w związku z art. 17 u.p.z.p. Tymczasem organy gminy, zamiast usunąć wskazane przez sąd administracyjny nieprawidłowości, zaniechały działań naprawczych, utrzymując tym samym dotychczasowy status przeznaczenia gruntów objętych planem miejscowym. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu do zakończenia postępowania planistycznego w terminie miesiąca. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy K. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie, w opartej na przepisie art. 28 ust. 2 w związku z art. 17 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) – dalej: u.p.z.p. skardze M. O. zarzuciła Radzie Miejskiej w K. pozostawanie w bezczynności, gdyż organ ten nie przystąpił, po wyroku tut. Sądu z 05.05.2016 r., do ponownego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. W związku z tym, zdaniem skarżącego, zamiast usunąć wskazane przez sąd administracyjny nieprawidłowości, organy gminy zaniechały działań naprawczych, utrzymując dotychczasowy status przeznaczenia gruntów objętych planem miejscowym. Odnosząc się do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności należy podnieść, że wolą ustawodawcy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, kontrolując działania organów administracji publicznej, o czym stanowi art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Nie wszystkie jednak formy działalności i zaniechania tych organów podlegają kontroli sądowej. Przesądza o tym art. 3 § 2 i § 2a ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej "p.p.s.a.", które określają zakres przedmiotowy kontroli sądowoadministracyjnej, wymieniając enumeratywnie akty, czynności, a także ich brak (bezczynność, przewlekłość) jako podlegające ocenie przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia tylko wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, organ pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a), jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Poza tym katalogiem spraw znajdują się wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podstaw prawnych do wniesienia niniejszej skargi nie daje także przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. Stanowi on, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są między innymi art. 101 i art. 101a ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153) - dalej jako u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei art. 101a ust. 1 u.s.g. stanowi, że art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo narusza prawa osób trzecich przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 101a u.s.g. wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Wobec powyższego przyjdzie wskazać - w kontekście zarzutów skargi, że wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie planu ogólnego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażona w art. 2 ust. 3 u.s.g., uzyskała w Konstytucji RP rangę normy konstytucyjnej. Ustrojodawca daje temu wyraz w art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP (zasada udziału samorządu terytorialnego w wykonywaniu władzy publicznej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność), w art. 15 ust. 1 (zasada decentralizacji władzy publicznej) oraz w art. 163, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, przy czym samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenie TK z 23.10.1996 r., sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, s. 329-330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z 25.05.1998r., sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, s.271). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał, że samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Samodzielność gminy należy uznać za rodzaj decentralizacji a nie autonomii (por. powołane wyżej orzeczenie sygn. K 1/96, wyrok z 04.05.1998 r., sygn. K 38/97, OTK ZU Nr 3/1998, s.183, uchwała z 27.09.1994 r., sygn. W 10/93, OTK z 1994r. cz.II, poz.46). W świetle obowiązujących przepisów prawa, co do zasady zatem, sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma fakultatywny charakter. Jest to wyrazem samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego. W takim przypadku wyłączona jest możliwość wnoszenia przez zainteresowanych skargi w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g., tj. skargi na niewykonanie takich czynności jak nieuchwalenie planu lub niewprowadzenie zmian w planie obowiązującym na terenie danej gminy. Taki wniosek wypływa z brzmienia art. 14 ust. 7 u.p.z.p. Jednocześnie jednak przepis ten odsyła do "przepisów odrębnych" dla ustalenia przypadków, kiedy sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego jest obowiązkowe. A zatem, gmina może, ale nie musi takiego planu uchwalać, chyba że obowiązek taki wynika z przepisów odrębnych (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Chodzi tu o przepisy odrębne, które dla określonych rodzajów terenów wymagają sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu. Przepisem odrębnym, w rozumieniu art. 14 ust. 7 u.p.z.p., nie jest art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z nim, jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały w sprawie planu ogólnego lub planu miejscowego stanie się prawomocne, czynności, o których mowa w art. 13 i art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu ogólnego lub planu miejscowego z przepisami prawnymi. Zdaniem Sądu, pomimo przyjmowania w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 03.07.2018 r., sygn. akt II OSK 1932/16), że przepis art. 28 ust. 2 u.p.z.p. należy odnosić także do sytuacji, kiedy sąd administracyjny stwierdził nieważność planu miejscowego, to z tego przepisu nie można wywieść obowiązku organów gminy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym skutecznie zarzucić bezczynność w braku podjęcia nowej uchwały w tym przedmiocie. Przepis art. 28 ust. 2 w związku z art. 17 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie zwolnienia z obowiązku przechodzenia przez całą procedurę planistyczną, w tym ponownego podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Na jego postawie organ planistyczny, w przypadku decyzji (politycznej) o ponowieniu procedowania planu miejscowego po wyroku sądu administracyjnego, ogranicza się do przeprowadzenia koniecznych aktualizacji opinii i uzgodnień właściwych podmiotów wymienionych w art. 11 i art. 17 u.p.z.p. Podsumowując, uchwalenie planu miejscowego jest elementem przysługującego gminie władztwa planistycznego. Innymi słowy, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżącego leży jak najbardziej w kompetencjach Rady Miejskiej w K., ale nie jest to narzuconym przez przepisy prawa obowiązek. Skoro nie był to prawny obowiązek, to w konsekwencji należało uznać, że w zakresie objętym treścią skargi nie może skutecznie domagać się podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Zatem brak jest możliwości zaskarżenia bezczynności organu uchwałodawczego, gdy ma on jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (por. postanowienia: WSA w Gorzowie Wlkp. z 19.02.2026 r., sygn. akt II SAB/Go 226/25, WSA w Warszawie z 28.09.2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 73/21; postanowienie WSA w Bydgoszczy z 24.11.2021 r., sygn. akt II SAB/Bd 72/21). Zaskarżona bezczynność nie należy do żadnej kategorii spraw mieszczących się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego, gdyż brak jest przepisu prawa zobowiązującego organ do wydania określonego aktu. W konsekwencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd postanowił jak w sentencji.