II SAB/Wr 361/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Y. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Y. M. (dalej: skarżący) zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: organ) przewlekłość w sprawie wydania zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści, związanej ze złożonym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, skarżący, wnioskiem z 04.06.2024 r. (data wpływu do organu – 07.06.2024 r.), zażądał wydania zaświadczenia potwierdzającego: 1) datę złożenia i wpływu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, 2) kompletności pod względem formalnym i merytorycznym złożonego wniosku, 3) podania przez organ, od kiedy należy liczyć termin wskazany w art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach jeżeli złożony wniosek spełnia przesłanki określone w art. 112a ust. 2 pkt. 1-3 ustawy o cudzoziemcach. Pismem z 09.01.2025 r. (data nadania do organu – 24.01.2025r.), skarżący złożył ponaglenie. Mając powyższe okoliczności na względzie, w skardze zażądano: stwierdzenia przewlekłości organu; stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że skarga na bezczynność lub przewlekłość w sprawie wydania zaświadczenia jest dopuszczalna. Zgodnie z tym stanowiskiem, brak jest również podstaw do zastosowania w tego rodzaju sprawach art. 100c ustawy z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.), w tym art. 100c ust. 4 tej ustawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 09.01.2024 r., sygn. akt II OSK 784/23 i II OSK 785/23). Ponadto przyjdzie zauważyć, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.05.2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, nadzwyczajne okoliczności nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.) po dniu 30.06.2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15.05.2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2024 r., poz. 854) w zakresie, w jakim przedłużono do 30.09.2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (podobne wyroki z: 12.06.2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; 13.06.2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24; 10.07.2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24 i 05.08.2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24). Przesądzenie kwestii dopuszczalności niniejszej skargi pozwoliło Sądowi stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu wystąpiła przewlekłość organu administracyjnego (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sądowa kontrola dokonana została na dzień wniesienia skargi, wobec czego zbadano w sprawie działalność organu (przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Co istotne, zgodnie z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok NSA z 03.12.2014 r., sygn. akt I OSK 2/14). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki Pojęcie "przewlekłość" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy postępowanie jest długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa zbyt długo, przez okres którego nie uzasadnia konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość zachodzi gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, jak również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego, z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej, wydłużenia czasu trwania postępowania. W rozpoznawanej sprawie doszło do tak rozumianej przewlekłości w postępowaniu organu. Przebieg postępowania przed organem w sprawie wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie przedstawia się następująco. Skarżący złożył do organu w dniu 07.06.2024 r. wniosek o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści, związanej ze złożonym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec braku odpowiedzi na wniosek o wydanie zaświadczenia w ustawowym terminie, pismem z 09.01.2025 r. skarżący złożył ponaglenie. Zaś wobec braku dalszej reakcji organu, wniósł w dniu 18.03.2025 r. (data wpływu do organu) skargę do tutejszego Sądu. Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (pkt I sentencji wyroku). Przewlekłości organu w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia miała także charakter rażącego naruszenia prawa. Trzeba wskazać, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia wpłynął do organu w dniu 07.06.2024 r., zatem powinien – na podstawie art. 217 § 3 k.p.a. – zostać przez organ załatwiony najpóźniej do dnia 14.06.2024 r. Kontrola sądowa przewlekłości w niniejszej sprawie obejmuje zaś okres do dnia wniesienia skargi, co miało miejsce w dniu 18.03.2025 r. Zestawiając powyższe terminy należało stwierdzić, że zwłoka organu była znaczna. W orzecznictwie wskazuje się, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05.06.2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22). W rezultacie Sąd stwierdził (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Mając natomiast na względzie, że Wojewoda nie załatwił sprawy wywołanej wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia, Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), o czym rozstrzygnął w pkt III sentencji wyroku. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a (pkt IV sentencji wyroku), jednakże w innej niż wnioskowana wysokości. W tym względzie Sąd miał na uwadze, że skorzystanie z tego środka stanowi dyskrecjonalne uprawnienie - zgodnie z przyznaną prawem kompetencją Sąd "może". Nawet zatem w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość organu miały postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobowiązał do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu. Kierując się tym uznaniem uwzględniono, że rozpoznawana skarga na przewlekłość organu dotyczy wydania zaświadczenia, sprowadzającą się wyłącznie do potwierdzenia faktów i stanu sprawy. Nie rozstrzyga ona żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z faktu jego niewydania w terminie nie wynikają bezpośrednio dla strony dolegliwości porównywalne z przewlekaniem postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 300 złotych, będzie zatem wystarczające. O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.