II SAB/Wr 37/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 3 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. i I. L. na bezczynność Burmistrza Miasta K. w przedmiocie wykonania postanowień uchwały w sprawie wpisania do księgi wieczystej praw i roszczeń nabytych aktem notarialnym postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej I. L. kwotę 100 zł z tytułu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] r. A. P. i I. L. (dalej: skarżące) wniosły skargę na bezczynność Burmistrza Miasta K. w przedmiocie wykonania postanowień uchwały w sprawie wpisania do księgi wieczystej praw i roszczeń nabytych aktem notarialnym. Skarżące zarzuciły, że Burmistrz Miasta K. narusza art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wniosły o zobowiązanie Burmistrza Miasta K. do wykonania postanowień uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2009 r. w sprawie wpisania praw i roszczeń nabytych przez I. L. i A. P. aktem notarialnym z dnia [...]1998 r. (rep. [...] Nr [...]) poprzez wydzielenie z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w K. przy ul. A. K. [...] (dz. nr [...], AM-1, obręb C.) odrębnej księgi wieczystej dla lokali użytkowych położonych przy ul. A. K. [...] oraz wpisanie praw i roszczeń w dziale III wydzielonej księgi wieczystej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. Nadto zażądały zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Do skargi dołączono szereg kserokopii dokumentów, w tym korespondencji skarżących z różnymi organami administracji publicznej. Na uzasadnienie swojego żądania skarżące podały, że aktem notarialnym z dnia [...] 1998 r. (rep. [...] Nr [...]) nabyły od syndyka masy upadłości "A." Przedsiębiorstwa Państwowego w upadłości z siedzibą w Warszawie "prawa i roszczenia do nakładów poniesionych na lokal użytkowy położony w K. przy ulicy A. K. [...]". Następnie wskazano, że lokal od 1986 r. był w trwałym zarządzie Okręgowego Zarządu Zakładów Karnych we W.. Trwały zarząd wygaszono decyzją Starosty K. z 2003 r., a nieruchomość przekazano na własność Gminy Miejskiej K.. Do skargi dołączono m.in. kopię uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2009 r. i kopie korespondencji Burmistrza z radnymi Rady Miejskiej w K. w sprawie powyższej nieruchomości. Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta K. stwierdził, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, iż przywoływana uchwała Rady Miejskiej w K. została podjęta z naruszeniem prawa i bez umocowania prawnego. Zdaniem organu administracji przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądu cywilnego. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z dnia 26 listopada 2012 r. Sąd Rejonowy w K. V Wydział Ksiąg Wieczystych przekazał uwierzytelnioną kopię ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia [...] 2003 r. nr [...] o wygaszeniu prawa trwałego zarządu opisanej na wstępie nieruchomości, które przysługiwało Zakładowi Karnemu w K. i o przejęciu nieruchomości do zasobu Skarbu Państwa oraz uwierzytelnioną kopię ostatecznej decyzji Wojewody D. z dnia [...] 2003 r. nr [...], na mocy której przekazano nieruchomość położoną w K. przy ul. A. K. [...] na własność Gminie Miejskiej K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ dotyczy sprawy nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) w takim wypadku sąd odrzuca skargę. Na wstępie należy zastrzec, że Sądowi rozpatrującemu skargę znana jest z urzędu treść postanowień WSA we Wrocławiu: z dnia 30 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 453/10) i z dnia 6 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 59/12), którymi odrzucono skargi na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2009 r. Niemniej w niniejszej sprawie okoliczności związane z ewentualną niezgodnością z prawem tej uchwały nie podlegały badaniu przez Sąd, bowiem skarga nie dotyczyła samej uchwały, a jedynie jej niewykonania. Jak wynika z analizy skargi i dołączonych do niej dokumentów oraz pozyskanych przez Sąd decyzji administracyjnych, intencją skarżących jest, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził bezczynność Burmistrza Miasta K., która polegać ma na tym, że nie wykonuje on uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2009 r., którą to Rada wnosiła o wpisanie do księgi wieczystej spornej nieruchomości praw i roszczeń nabytych przez skarżące. Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę przedmiotowa sprawa nie należy do spraw, które mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga może dotyczyć bezczynności organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu, a zatem bezczynności w sprawach: decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W tym miejscu należy z całą mocą podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie żądań skarżących Burmistrz Miasta K. nie był i nie jest uprawniony do wydania żadnego z wymienionych aktów administracyjnych, ponieważ żądanie skarżących dokonania wpisu w księdze wieczystej nie należy do kategorii spraw załatwianych w drodze któregokolwiek z przywołanych aktów. Rozważenia wymagało jeszcze, czy działanie/bezczynność organu może być w niniejszej sprawie zakwalifikowane jako inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Należy tu jednak również stwierdzić, że kwestia uznania czyichś roszczeń albo też wpisania jakiegokolwiek prawa do księgi wieczystej nieruchomości przez gminę nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z tego zaś wynika, że kontrola legalności działania/bezczynności organu w takim wypadku nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Również okoliczność, że sporna nieruchomość położona w K. przy ul. A. K. [...] jest własnością Gminy Miejskiej K., nie może prowadzić do wniosku, że czynności właścicielskie dokonywane przez Burmistrza dotyczące tej nieruchomości mają walor aktów z zakresu administracji publicznej. Należy bowiem pamiętać, że na mocy art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy należą do gminnego zasobu nieruchomości, którym gospodaruje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 8 i 9 tej ustawy wójtowie podejmują czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, a także składają wnioski o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości oraz o wpis w księdze wieczystej. Uprawnienia te mają związek z art. 13 ust. 1 ustawy, który wprowadza zasadę, że nieruchomości te podlegają obrotowi. Jak podnosi się w doktrynie prawa, oznacza to, iż co do zasady nieruchomości gminne mogą być przedmiotem każdego rodzaju czynności prawa cywilnego dopuszczonych przez prawo (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, komentarz do art. 13, Legalis 2011). Biorąc pod uwagę powyższe należy powiedzieć, że niezależnie od tego, że właścicielem spornej nieruchomości jest gmina, to charakter przysługującego jej prawa pozostaje cywilnoprawny, a zatem roszczenia zgłaszane przez skarżące do Gminy Miejskiej K. – jako właściciela – mają charakter cywilno-, a nie publicznoprawny. Również okoliczność, że podjęta została uchwała Rady Miejskiej w K., której wykonawcą jest Burmistrz Miasta K., należy poczytywać jako element sprawy cywilnoprawnej. Trzeba bowiem pamiętać, że rada gminy (rada miejska) i wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) są organami gminy, a zatem nie są podmiotami działającymi niezależnie, ale ich aktywność służyć ma gminie jako jednostce samorządu terytorialnego i jako osobie prawnej. Kompetencje organów gminy są określone w ustawie o samorządzie gminnym, co jednak nie oznacza, że wszystkie te uprawnienia mają charakter publicznoprawny. Należy uznać, że składanie oświadczeń woli w sprawach majątkowych (art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) pozostaje w sferze cywilnoprawnej aktywności gminy. W realiach niniejszej sprawy wykonanie lub niewykonanie przez Burmistrza uchwały Rady Miejskiej w tym zakresie pozostaje zatem wewnętrzną sprawą gminy jako osoby prawnej i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Godzi się przy tym zauważyć, że gmina (podobnie jak inne jednostki samorządu terytorialnego) występuje w relacjach z obywatelami w dwóch płaszczyznach, to jest prywatno- i publicznoprawnej. Tam, gdzie gmina (jej organy) może wykonywać władztwo nad podmiotami od niej niezależnymi, tam jej działalność znajduje się w sferze publicznoprawnej (łac. imperium). Przykładowo, gmina sprawuje imperium, gdy jej organ wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz osoby fizycznej w trybie i na zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na mocy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w tych sprawach, gdzie gmina jest równoprawnym uczestnikiem czynności, tam mamy do czynienia ze sferą prywatnoprawną (łac. dominium), w której gmina działa jako osoba prawna w rozumieniu Kodeksu cywilnego (zob. art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Tu z kolei za przykład może służyć zawarcie umowy najmu lokalu będącego własnością gminy albo dokonanie zakupu nieruchomości z zasobu gminnego – czynności te następują poza postępowaniem administracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że spór, który trwa między skarżącymi a Gminą Miejską K. nie może być rozpoznany przez sąd administracyjny. Wniesiona skarga zmierza bowiem do zobowiązania Burmistrza Miasta K. do złożenia określonych oświadczeń woli i do dokonania czynności procesowych w postępowaniu cywilnym (wieczystoksięgowym). Tymczasem, jak już wykazano, w niniejszej sprawie Gmina Miejska K. (osoba prawna reprezentowana przez Burmistrza) występuje jako właściciel nieruchomości, a nie jako organ administracji publicznej, który załatwia sprawę indywidualną w drodze decyzji administracyjnej. Również wziąwszy pod uwagę treść przywołanej uchwały Rady Miejskiej w K., trzeba stwierdzić, iż dotyczy ona sfery prywatnoprawnej (własność nieruchomości), co jedynie potwierdza wnioski Sądu odnoszące się do cywilnoprawnego charakteru sporu skarżących z Gminą Miejską K.. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, iż sprawa zainicjowana skargą do WSA we Wrocławiu nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a skarga podlegała odrzuceniu. Wobec powyższego Sąd w pkt I sentencji postanowienia orzekł na podstawie art. 58 § 3 p.p.s.a., a w pkt II sentencji postanowienia stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.