II SAB/Wr 4/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus /sprawozdawca/ Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wybudowania garażu oraz przebudowy komina dymowego i wentylacyjnego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. grzywnę w kwocie 200 /dwieście/ złotych; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 357 /trzysta pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. J. A., reprezentowana przez pełnomocnika skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie wybudowania garażu oraz przebudowy komina dymowego i wentylacyjnego na nieruchomości położonej w B. przy ul. B. przez B. G., zarzucając organowi naruszenie art. 35 w związku z art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na te zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu oraz że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie niezbędnych czynności, 3) orzeczenie organowi grzywny w wysokości maksymalnej z tytułu bezczynności, 4) poinformowanie właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa, 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik J. A. wyjaśnił, że w 2008 roku złożone zostało pismo wszczynające postępowanie w sprawie wybudowania garażu oraz przebudowy komina dymowego i wentylacyjnego. Do dnia wniesienia skargi strona nie uzyskała rozstrzygnięcia w sprawie, co powoduje, że terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone. W sprawie bezczynności postępowania wcześniej orzekał także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 99/13, wydając wyrok z 14 stycznia 2014 r. W dniu 21 września 2015 r. skarżąca wniosła zażalenie do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Organ wyższego stopnia w postanowieniu, z dnia 16 października 2015 r., zakwalifikował zachowanie PINB w K. jako bezczynność. W odpowiedzi na skargę przestawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 5 kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając ten wniosek organ wyjaśnił, że pismem z dnia 26 października 2009 r. J. A. zamieszkała w B. przy ul. B. zawiadomiła Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K., że sąsiad B. G. zmienił samowolnie kształt dachu, wybudował komin dymowy, a także wybudował garaż blaszany. Pismem z dnia 25 stycznia 2010 r. PINB w K. zwrócił się do B. G. o przedłożenie dokumentów i wyjaśnienie sprawy zarzutów podnoszonych w piśmie J. A. z dnia 26 października 2009 r. B. G. informował Inspektorat o fakcie toczącego się postępowania w w/w sprawach w Starostwie Powiatowym w K.. W miesiącu lutym 2010 r. Starostwo Powiatowe w K. przyjęło zgłoszenie na wybudowanie przez B. G. pomieszczenia gospodarczego typu blaszak, które zostało określone przez J. A. jako garaż, natomiast w kwestii komina dymowego wydana została również przez Starostwo Powiatowe decyzja - pozwolenie na budowę w dniu [...] r. O istnieniu tych dokumentów - J. A. została poinformowana przez PINB w K.. W dalszym postępowaniu PINB w K. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w w/w sprawie. Organ II instancji w postępowaniu odwoławczym uchylił przyjęte przez PINB w K. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W trakcie ponownie podjętego postępowania ustalono tak jak poprzednio, że B. G. wybudował pomieszczenie gospodarcze, a nie garaż jak twierdzi J. A. dokonując wcześniej zgłoszenia do Starostwa Powiatowego, również kwestionowaną przez J. A. budowę, czy też przebudowę kominów wykonał na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę K.. Zarówno zgłoszenie robót i pozwolenie na budowę są dokumentami prawnie obowiązującymi. Odnośnie realizacji ww. robót nadzór budowlany przyjął oświadczenie B. G., że wykonał je po otrzymaniu ww. dokumentacji. J. A. nie przedłożyła dokumentów, ani też nie udowodniła, że roboty te wykonano przed wydaniem ww. dokumentów. W kolejnym przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ustalono, że stan ustalony wcześniej się nie zmienił. W efekcie tego została wydana decyzja administracyjna o Nr [...], od której J. A. wniosła odwołanie do organu II instancji Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania ponownie ją uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia decyzją Nr [...]. Ponadto w uzasadnieniu wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że po wydaniu decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy zostało ponownie podjęte postępowanie i na dzień 15 kwietnia 2016 r. wyznaczone zostały oględziny. Organ zadeklarował też dołożenie starań w ostatecznym zakończeniu sprawy. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 maja 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę. W piśmie doręczonym Sądowi w dniu 22 kwietnia 2016 r. pełnomocnik J. A. poinformował, że w dniu 15 kwietnia 2016 r. przedstawiciel organu nie przybył na wyznaczone oględziny, zatem deklaracje złożone w odpowiedzi na skargę są gołosłowne a organ nadal pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych uznał zasadność skargi, co obligowało Sąd do podjęcia orzeczenia w trybie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej (czyli bezczynności) w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Podniesiony w rozpoznawanej sprawie zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odnosi się do prowadzonego przez ten organ postępowania dotyczącego legalności wybudowania garażu na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Sfera materialno-prawna sprawy o tak określonym przedmiocie podlega regulacji ustawy - Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, natomiast czynności procesowe podporządkowane są przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika m.in., że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy procesowe określają także terminy załatwiania spraw, przy czym stosownie do przyjętej w art. 12 § 1 kpa zasady ogólnej szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 kpa). W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 kpa stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 kpa, bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji (postanowienia lub innego aktu) albo nie podjął stosownej czynności. Obejmuje ona również sytuacje, gdy organ odmawia rozpoznania sprawy lub jej załatwienia, bo błędnie uznaje, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go z obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie tak rozumiana bezczynność zaistniała. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. niewątpliwie uchybił przepisom określającym terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Wskazać również należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie, w której organ prowadzi postępowanie, objęte skierowanym przez stronę zarzutem bezczynności. Ocena zasadności skargi na bezczynność dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję Nr [...] kończącą postępowanie w opisanej wcześniej sprawie poprzez umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa. Decyzja ta w toku instancyjnym została uchylona przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. A. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Istotne też jest, że postanowieniem z dnia [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 37 §2 kpa wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. 30-dniowy termin (liczony od dnia otrzymania przez organ postanowienia), celem właściwego, wydanego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. Materiał sprawy uprawnia również do stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie zastosował się do treści postanowienia organu wyższego stopnia wydanego w trybie art. 37 kpa i do dnia wniesienia skargi sprawa wybudowania garażu oraz przebudowy komina dymowego i wentylacyjnego na nieruchomości przy ul. B. w B. przez B. G. nie została załatwiona w sposób ustawowo wymagany, określony w przepisie art. 104 kpa. Organ nie podjął też czynności w trybie art. 36 kpa. Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określnym terminie aktu lub interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jest orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku. Ponadto zgodnie z art. 149 § 1 zd. drugie powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 wskazanej powyżej ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 powoływanej ustawy jest również stwierdzenie, czy bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Przystępując do oceny powyższej kwestii należy wyjaśnić sposób definiowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w kontekście przytoczonych wcześniej regulacji art. 35 § 1 i § 2 oraz § 36 k.p.a. Mając powyższe na uwadze jako istotną okoliczność, odnotować należy, że decyzja kasacyjna z przekazaniem sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. do ponownego rozpatrzenia została wydana przez organ odwoławczy w dniu [...] r., a doręczona wraz z aktami sprawy organowi pierwszej instancji w dniu [...]r. Z materiału sprawy wynika, że od tej daty Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie kontynuował postępowania w sprawie poprzez podjęcie czynności procesowych, w tym orzeczniczych, ignorując terminy ustawowe, w tym termin wyznaczony przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 kpa. Nie skierował także do stron postępowania zawiadomienia, wymaganego przepisem art. 36 kpa. Zdaniem Sądu w okolicznościach istniejących w sprawie naruszenie przez organ przepisów art. 12, art. 35, art. 36 i art. 37 kpa jest oczywiste i nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, co uprawnia do stwierdzenia, że bezczynność organu w rozpoznawanej w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym sprawie ma charakter kwalifikowany, tzn. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt. II wyroku. Ponadto należy wyjaśnić, że w myśl art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzednio powoływanej, grzywnę - w przypadku uwzględniania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonym przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Działając w tak określonych warunkach prawnych Sąd korzystał z uprawnienia do miarkowania grzywny przyznanego przez ustawodawcę, a określając jej wysokości w pkt II wyroku uwzględnił przede wszystkim okres czasu, w jakim organ pozostawał w bezczynności, uznając jednocześnie, że orzeczona kwota spełni funkcję środka dyscyplinującego. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punktach I, II i III wyroku. Zawarte w punkcie IV wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 powoływanej wcześniej ustawy procesowej, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika, taryfowo określone. PM 03.06.2016