II SAB/Wr 437/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu; IV. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 9 lipca 2021 r. M. M. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 15 września 2017 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 26 marca 2018 r. strona wniosła pismo z prośbą o udzielenie informacji o stanie jej sprawy. Pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r., organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. Po uzupełnieniu wymaganych barków, kolejno pismem z dnia 17 października 2018 r. skarżący wniósł o udzielenie mu informacji na temat stanu postępowania. Pismo to pozostało bez odpowiedzi ze strony organu. W dniu 18 lutego 2020 r. wpłynęło pismo Posłanki na Sejm RP z wnioskiem o wyjaśnienie przedłużającego się postępowania w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżącego. W dniu 27 lutego 2020 r. organ zbadał wniosek pod kątem formalnym, skierował do skarżącego wezwanie do uzupełnienia jego braków, a do właściwych służ zapytanie o cudzoziemcu w trybie ustawy o cudzoziemcach. W dniu 26 marca 2020 r. do organu wpłynęła informacja ze Służby Granicznej, że ustalono, iż skarżący jest notowany jako osoba, która przekraczając granicę posłużyła się paszportem ze sfałszowanymi wpisami, wobec czego toczy się wobec niego postępowanie karne nadzorowane przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w H. W dniu 24 marca 2020 r. skarżący złożył ponaglenie, po rozpatrzeniu którego organ wyższego stopnia wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 14 stycznia 2021 r. Wojewoda Dolnośląski w dniu 30 września 2020 r. zwrócił się do Prokuratora Rejonowego w H. o udzielenie informacji na temat toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania i w dniu 15 października 2020 r. uzyskała odpowiedź, że postępowanie zakończyło się wydaniem wyroku w dniu [...] grudnia 2019 r. [...]. Pismem z dnia 9 listopada 2020 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego. Pismem z dnia 10 grudnia 2020 r. Wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia raków formalnych wniosku oraz do przedstawienia wyroku skazującego Sądu w H. Odpis tego wyroku pełnomocnik przedstawiła w dniu 23 grudnia 2020 r. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił przedmiotowa skargę. Pismem z dnia 9 lipca 2021 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność i przewlekłość. W skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności i przewlekłości, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 30 dni, przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 24590,85 zł, zasądzenie kosztów postępowania. W dniu 4 sierpnia 2020 r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję odmawiającą skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III z dnia 18 sierpnia 2021 r. skarga została rozdzielona na: skargę na bezczynność i skargę na przewlekłość. Postanowieniem Sądu z dnia 11 stycznia 2022 r. połączono obie skargi do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SAB/Wr 437/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) – dalej jako "kpa" "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Od momentu złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość minęło ponad 45 miesięcy. Odliczając nawet okres wstrzymania biegu terminów na skutek stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (okres od 14 marca do 23 maja 2020 r.) stwierdzić należy, że okres bezczynności i przewlekłości wynosił w sprawie około 43 miesiące. Organ działał zatem w warunkach bezczynności i przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa, nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu, bowiem z akt administracyjnych wynika, że w dniu 4 sierpnia 2021 r Wojewoda Dolnośląski wydal w sprawie decyzję załatwiającą wniosek skarżącego. Wobec tego orzekanie w tym przedmiocie stało się zbędne, a Sąd zobowiązany był postępowanie w tym zakresie umorzyć zgodnie z dyspozycją art. 161 p.p.s.a. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków w krótkim okresie czasu, co wyraźnie obrazuje treść wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 VIII 2018 r. (XI.540.16.2018.JS) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dostępna na www.rpo.gov.pl). Z wystąpienia tego wynika, że ilość wniosków dotyczących legalizacji pobytu w 2015 r. wynosiła 108 tys., zaś w 2017 r. – 192 tys. W konsekwencji w 2017 r. jeden inspektor w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim prowadził jednocześnie 1,36 tys. postępowań w tym przedmiocie. Także w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w 2019 r. wpłynęło do organu 26 854 takich podań, zaś w 2020 r. – 30 226. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Na rażące naruszenie prawa w okolicznościach sprawy wskazuje jednoznacznie statyczny charakter przewlekłości i bezczynności w sprawie oraz fakt, że pierwsze czynności w sprawie podjęte zostały przez organ dopiero po upływie 31. miesięcy od złożenia wniosku. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości i bezczynności o charakterze rażącym, a czas prowadzenia postępowania był szczególnie długi. Prowadzenie postępowanie przez ponad cztery lata, w sytuacji gdy nie wymaga ono prowadzenia szczególnie skomplikowanego postępowania dowodowego należy ocenić wyjątkowo źle. W szczególności, że w marcu 2020 r. Wojewoda powziął informację, że skarżący może być osobą skazaną za usiłowanie nielegalnego przekroczenia granicy i posługiwanie się podrobionym dokumentem w stosunku do polskich służb i organów. W takiej sytuacji organy państwa powinny być szczególnie czujne, a ich działania szybkie i skuteczne. Tymczasem pozyskanie wyroku i i wydanie decyzji w stosunku do cudzoziemca, zajęło organowi ponad rok. Stąd, Sąd uznał w takiej sytuacji za stosowne wymierzenie organowi z urzędu grzywny na podstawie przytoczonych przepisów i wymierzył tę grzywnę w wysokości 1500 złotych uznająca, że będzie to kwota, która pozwoli spełnić represyjny charakter środka. Jednocześnie Sąd oddalił skargę w zakresie zadania sumy pieniężnej. Skarżący nie wykazał, aby przewlekłość i bezczynność Wojewody spowodowała po jego stronie straty, jakie organy Państwa powinny skompensować. Oceniając treść wydanej w sprawie decyzji można również wskazać na okoliczność, że przewlekłość Wojewody pozwalała skarżącemu dłużej przebywać legalnie na terytorium RP O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł, na które składa się wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17) zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.