II SAB/Wr 443/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia NSA Sędzia WSA Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Sędzia NSA, Wojciech Śnieżyński Władysław Kulon, Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Olga Białek Halina Filipowicz-Kremis, , , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi I. J. na bezczynność i przewlekłość Starosty Trzebnickiego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność gminy nieruchomości wydzielonej pod nowe drogi I. stwierdza, że Starosta Trzebnicki dopuścił się bezczynności i przewlekłości; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Starosty Trzebnickiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Starosty Trzebnickiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 21 kwietnia 2023 r. I. J. (dalej jako: "skarżąca", "strona skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Trzebnickiego (dalej jako "Starosta", "organ") w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność gminy nieruchomości wydzielonej pod nowe drogi. W treści skargi na bezczynność i przewlekłość zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; przyznania sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł, zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że opóźnienie w załatwieniu sprawy przez organ jest znaczące i nie znajduje uzasadnienia w podejmowanych czynnościach, co w ocenie strony skarżącej ma charakter rażący. W ocenie strony skarżącej działania podejmowane przez organ mają charakter pozorny, a dla sprawy nie mają żadnego znaczenia. Wskazano także, że strona skarżąca w swoich pismach zwracała uwagę na niewłaściwy zakres i cel sporządzonego w sprawie pierwszego operatu szacunkowego. Jednocześnie podkreślono, że w okolicznościach sprawy uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości została podjęta w 2012 r., czyli około 10 lat przed wszczęciem postępowania w przedmiocie ustalenia dopłaty z uwagi na brak możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni równoważnej na skutek scalenia i podziału oraz odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wskazał, że w jego ocenie skarga jest bezzasadna. Z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, wszystkie podjęte przez organ czynności zmierzają do wnikliwego rozpoznania sprawy, z poszanowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 21 marca 2022 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o ustalenie: 1) dopłaty z uwagi na brak możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej na skutek dokonanego scalenia i podziału nieruchomości; 2) odszkodowania za działki pod nowe drogi publiczne nr [...], [...], [...], [...], które przeszły na mocy art. 105 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) – dalej: u.g.n., na własność Gminy T. Pismem z 29 marca 2022 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Następnie pismem z 23 czerwca 2022 r. organ zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy tj. do 30 września 2022 r., wskazując jednocześnie na konieczność pozyskania dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia jej w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, stanowiącej naczelną zasadę postępowania administracyjnego. W dniu 25 lipca 2022 r. Starosta wydał postanowienie o powołaniu biegłego w osobie E. G. celem przygotowania operatu szacunkowego. Kolejno pismem z 15 września 2022 r. organ zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy tj. do 31 grudnia 2022 r. ze względu na konieczność pozyskania operatu szacunkowego. W dniu 30 września 2022 r. do Starosty wpłynął operat szacunkowy opracowany przez mgr inż. E. G. W dniu 12 października 2022 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika strony skarżącej z uwagami do operatu szacunkowego. Pismem z 22 grudnia 2022 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Następnie w dniu 21 lutego 2023 r. organ zwrócił się do biegłego o skorygowanie operatu szacunkowego, wyznaczając biegłemu 14-dniowy termin na przesłanie korekty. Pismem datowanym na 21 lutego 2023 r. organ zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy tj. do 31 marca 2023 r. W dniu 2 marca 2023 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę. W dniu 13 marca 2023 r. do organu wpłynął skorygowany operat szacunkowy. Postanowieniem z 20 kwietnia 2023 r. Wojewoda stwierdził, że Starosta nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości wskazując, że organ z zachowaniem staranności realizował obowiązki wynikające z przepisów prawa, a nadto konieczne jest uwzględnienie skomplikowanego charakteru sprawy, związanego z procesem finalnej analizy dokumentacji. Zawiadomieniem z 24 marca 2023 r. Starosta zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy tj. do 30 kwietnia 2023 r. Również zawiadomieniem z 24 marca 2023 r. organ zawiadomił strony o możliwości składania uwag do nowego operatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Według art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako k.p.a., "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Należy pamiętać, że zasadniczo organ pierwszej instancji powinien załatwić sprawę niezwłocznie, przy czym w przypadku sprawy skomplikowanej nie powinien to być okres dłuższy niż dwa miesiące (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Naturalnie do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Sąd ma świadomość, że sprawy dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność gminy nieruchomości mają często charakter skomplikowany, w szczególności w warunkach konieczności przeprowadzenia prawidłowej analizy obszernej dokumentacji. Trzeba przy tym podkreślić, że od momentu złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość minęło około 11 miesięcy. W sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Nie może bowiem umknąć z pola widzenia, że w okresie od pozyskania pierwszego operatu szacunkowego (30 września 2022 r.) do wezwania biegłego do jego poprawienia (21 lutego 2023 r.) minęło blisko 5 miesięcy. Organ tym samym nie dochował terminu wyznaczonego przez siebie w zawiadomieniu z 15 września 2022 r. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając bezczynność/przewlekłość organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność/przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie biorąc pod uwagę jej okoliczności, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił czynności, jakie zostały podjęte w sprawie. Mając na uwadze skomplikowany charakter sprawy opóźnienie w załatwieniu wniosku strony skarżącej nie stanowi naruszenia prawa o takim stopniu intensywności, aby uzasadniało zakwalifikowanie go jako rażące. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Sąd uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa jego bezczynnością nie miało postaci kwalifikowanej. O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.