II SAB/Wr 493/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę dalej idącą; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 19 I 2022 r. (nadaną w dniu 27 I 2022 r.) M. K., zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 21 X 2021 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 21 VIII 2022 r. powołując się na konieczność analizy dokumentacji załączonej do wniosku oraz dużą ilość spraw. Pismem z dnia 12 I 2022 r. strona wniosła ponaglenie. Pismami z 9 II 2022 r. (a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność) organ wezwał stronę do przedłożenia określonych dokumentów oraz wystąpił do odpowiednich służb celem zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku strony. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 6000 zł, zasądzenia kosztów postępowania i rozpatrzenia skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Rozpatrując wniesioną skargę należy na wstępie zaznaczyć, że przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie zostały wzięte pod uwagę zmiany prawne wprowadzone mocą art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 XII 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która weszła w życie w dniu 29 I 2022 r., a więc dopiero po wniesieniu skargi. Z tych samych względów nie mogą znaleźć zastosowania obowiązujące dopiero od 15 IV 2022 r. regulacje z art. 100c ustawy z dnia 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.). Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Organ nie załatwił bowiem sprawy we wskazanych w art. 35 kpa terminach. Od momentu złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi upłynęło 2 miesiące i 29 dni. Okres ten przekracza zatem nawet maksymalny dwumiesięczny termin wyznaczony mocą art. 35 § 3 kpa na załatwienie sprawy. Należy przy tym zauważyć, że jakkolwiek organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 kpa, to jednak w okolicznościach sprawy nie można uznać, że rodzi on skutek w postaci braku bezczynności. Sąd zwraca uwagę, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 kpa powinno być uzasadnione okolicznościami konkretnej sprawy. Nie mogą to zaś być okoliczności o charakterze ogólnym czy związanym z organizacją pracy organu. W okolicznościach konkretnego przypadku organ już na wstępie postępowania wyznaczył 10-miesięczny termin załatwienia sprawy powołując się ogólnie na konieczność analizy dokumentacji oraz dużą ilość spraw. Tego rodzaju działanie nie znajduje uzasadnienia w funkcji, jaką z założenia pełnić ma instytucja przedłużenia terminu załatwienia sprawy z art. 36 kpa, stanowiąc w istocie jej nadużycie. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 30 dni, mając na względzie charakter sprawy i dotychczasowy okres zwłoki. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała wyżej określonego charakteru. Biorąc pod uwagę podnoszone w odpowiedzi na skargę dane związane ze znaczną ilością spraw tego rodzaju opóźnienie rzędu 2 miesięcy i 29 dni nie stanowi kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa. Należy podkreślić, że w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w 2019 r. wpłynęło do organu 26 854 podań o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt, w 2020 r. – 30 226 takich podań, zaś w 2021 r. – 45 328. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna i grzywna mogą być orzeczone w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie tego rodzaju środka. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości nie przemawiał za zasadnością przyznania stronie zawnioskowanej w skardze sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 357 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (240 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd miarkował przy tym wysokość przyznanych kosztów na zasadzie art. 206 ppsa mając na uwadze, że skarga została uwzględniona w części. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.