II SAB/Wr 5/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A.G. na bezczynność Burmistrza Miasta Z. Ś. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu domów jednorodzinnych zobowiązuje Burmistrza Miasta Z. Ś. do załatwienia sprawy z wniosku A.G. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu domów jednorodzinnych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] AM-[...], obręb O. W, Miasto Z. Ś. w terminie czternastu dni od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy. Pismem wniesionym w dniu [...] r. do Burmistrza Z. Ś. A. G. zwrócił się o wydanie przez ten organ decyzji o warunkach zabudowy na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...], AM-[...], obręb O. W., Z. Ś. dla inwestycji obejmującej budowę dziesięciu domów jednorodzinnych wraz ze scaleniem i podziałem działek i wydzielenie dziesięciu działek budowlanych oraz drogi wewnętrznej, budowę infrastruktury technicznej. Burmistrz Z. Ś. postanowieniem z dnia[...] r. Nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...]r. Nr[...] – wydanym po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A.G. – uchyliło zaskarżone postanowienie. Następnie pismem z dnia [...] r. Burmistrz Z. Ś. zawiadomił A. G. o wszczęciu postępowania w sprawie wskazanej we wniosku skierowanym w dniu [...]r., ale mimo upływu ośmiu miesięcy od dnia złożenia tego pisma nie podjął orzeczenia w sprawie, nie podał przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy ani nowego terminu jej załatwienia, natomiast postanowieniem z dnia 26 listopada 2009r. wydanym na podstawie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, 717 z późn. zm.) wezwał A. G. do usunięcia w terminie 7 dni braków wniosku poprzez doręczenie umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną na wykonanie uzbrojenia terenu. Po wniesieniu w dniu [...] r. przez wnioskodawcę zażalenia na niezałatwienie sprawy przez Burmistrza Z. Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] orzekło o nieuwzględnieniu zażalenia i odmowie wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy, uznając jednocześnie, że braki formalne wniosku uprawniają do stwierdzenia, że nie nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie. W dniu [...] r. wnioskodawca skierował do Burmistrza Z.Ś. pismo zawierające prośbę o prolongowanie do dnia [...] r. terminu do wykonania postanowienia tego organu z dnia [...]r. Następnie pismem z dnia [...] r. A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza Z.Ś. w sprawie dotyczącej wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wcześniej inwestycji. W skardze zwrócił się o wyznaczenie organowi terminu do załatwienia sprawy, opisując w uzasadnieniu dotychczas podjęte działania własne i czynności organów właściwych instancyjnie. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Burmistrz Z. Ś. usprawiedliwił dotychczasową bezczynność w tej sprawie długotrwałą absencją pracownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej, w którym prowadzono postępowanie, a ponadto zadeklarował niezwłoczne podjęcie czynności procesowych oraz wydanie stosownej decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa po uzupełnieniu wszelkich braków formalnych przez wnioskodawcę. Ponadto pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia [...]r. oznaczonym jako "odpowiedź na skargę" wniósł o jej oddalenie wskazując w uzasadnieniu tego wniosku, że skarżący nie zastosował się do postanowienia Burmistrza Z. Ś. z dnia [...]r. i nie uzupełnił wniosku o wymagane dokumenty, zatem jego wniosek nie może być rozpoznany i zgodnie z treścią art. 64 kpa pozostał bez rozpoznania, natomiast wniosek skarżącego o "wydłużenie" terminu stał się bezprzedmiotowy wobec upływu terminu w dniu [...]r. czyli na dwa miesiące przed złożeniem wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 11 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka m.in. w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji, oceniając postępowanie organów wg wskazanego wcześniej kryterium tzn. pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne jest również, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt /decyzja, postanowienie lub inny akt/ nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. /por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia : 8 grudnia 2004r., sygn. akt IV SAB/Wa 13/04, Lex 175324; 8 grudnia 2005r., sygn. akt VI SAB/Wa 24/05, Lex nr 190899; 5 maja 2006r., sygn.akt VI SAB/Wa 1/06, Lex nr 276779; 4 kwietnia 2007r., sygn. akt II SAB/Wa 111/06, Lex nr 338/87, 21 grudnia 2007r., sygn. akt I SAB/Wa 40/07, Lex nr 365827). W sprawie dotyczącej skargi na bezczynność Sąd zobligowany jest ustalić, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekracza terminy określone w art. 35 kpa. Sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a według art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei według art. 36 k.p.a. o każdej przyczynie zwłoki - zawinionej lub niezawinionej - organ zobowiązany jest zawiadomić stronę, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 104 k.p.a. załatwienie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę lub w inny sposób kończącej postępowanie. W rozpoznawanej sprawie A. G. domagał się od dnia [...]r. od Burmistrza Z. Ś. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniesionym w tym dniu wniosku. Podstawę materialnoprawną czynności procesowych, w tym orzeczniczych w sprawie o takim przedmiocie stanowią przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należą one do sfery prawa administracyjnego, a ich stosowanie następuje przy uwzględnieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to zasadniczo z treści art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, zgodnie z którymi ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji wydawanej (poza przypadkami zastrzeżonymi dla Wojewody) przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W literaturze prawniczej i orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter deklaratoryjny i w postępowaniu prowadzonym w sprawie o tym przedmiocie badana jest zgodność inwestycji z zastanym stanem prawnym, w tym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466216). Pozytywna ocena w tym zakresie obliguje właściwy organ do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, a negatywna skutkuje nieuwzględnieniem wniosku i odmową ustalenia warunków zabudowy w sposób w nim określony. Z akt sprawy, na podstawie których – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że Burmistrz Z. Ś. nie podjął w sprawie z wniosku A. G. o ustalenie warunków zabudowy wniesionego w dniu 27 marca 2009r., orzeczenia w formie zastrzeżonej przez art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo upływu terminów określonych w art. 35 § 1 - § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, ani czynności wymaganych treścią przepisu art. 36 tej regulacji. Sąd w toku dokonywanych w sprawie czynności ocennych uwzględnił również to, że postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Z.Ś. wezwał A.G. do usunięcia w terminie 7 dni braków wniosku tj. umowy zawartej przez inwestora z właściwą jednostką organizacyjną na wykonanie uzbrojenia terenu, pouczając go o rygorze pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. (Z odpowiedzi na skargę przedstawionej przez pełnomocnika Burmistrza Z. Ś. wynika, że wniosek pozostawiono bez rozpoznania, ale w aktach sprawy brak jest stosownego zawiadomienia.) Sąd oceniając legalność zachowania Burmistrza Z. Ś. w tej sprawie uznał za konieczne – w okolicznościach w niej istniejących – objęcie kontrolą również tego postanowienia ze względu na jego determinującą funkcję w sprawie. Podstawę prawną opisanego powyżej orzeczenia stanowił przepis art. 64 § 2 kpa, w myśl którego: "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania." Istotne zatem jest, że zgodnie z akceptowanym w nauce i jurysdykcji poglądem pozostawienie podania bez rozpoznania jest w istocie niezałatwieniem sprawy w terminie, podlegającym kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. § 2 pkt 8 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006; uchwała w składzie 7 sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000r., sygn. akt III ZP 11/00, OSNP Nr 19/2000, poz. 702; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2004r., sygn. akt II SAB 267/03, Lex nr 174017). Zważyć też należy, że w uzasadnieniu tego postanowienia organ orzekający wyjaśnił, iż wniosek A.G. nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, a motywując je wskazał na przepis art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że umowa do przedłożenia której w terminie 7 dni zobligował wnioskodawcę Burmistrz Z. Ś. jest jedną z obligatoryjnych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustawodawca nie uzależnił natomiast w przepisie art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 powołanej poprzednio ustawy od tego elementu prawidłowości wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co wyłącza możliwość żądania go w trybie art. 64 § 2 kpa z powołaniem się na rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślano, że powołanie się na ten przepis ma umożliwić wyłącznie usunięcie braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku (np. B. Adamiak, J. Borkowski op. cit.; E. Iserzon, J. Starościak: KPA Komentarz, Warszawa 1970). Z tych względów nie można zarzucić wnioskowi A. G. z dnia [...]r. wadliwości (nieprawidłowości) stwierdzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w postanowieniu z dnia [...] r. Nr [...] i skutkującej niemożnością wszczęcia postępowania w sprawie, a tym samym zaakceptować stanowiska przyjętego przez organ odwoławczy. Sąd poprzez to stwierdzenie nie ocenia jednak zasadności – w ogóle – wezwania wnioskodawcy do przedłożenia dokumentu opisanego w postanowieniu Burmistrza Z. Ś. z dnia [...] r., uznaje jednak, że czynność ta może być podjęta z wykorzystaniem innych przepisów prawa procesowego. Zdaniem Sądu w istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych i przedstawionych okolicznościach prawnych należy stwierdzić, że Burmistrz Z. Ś. powinien był po wniesieniu przez A. G. przedmiotowego wniosku załatwić sprawę poprzez podjęcie czynności orzeczniczej w wymaganej ustawowo formie, zważając na treść przepisu art. 104 kpa i przestrzegając terminów ustanowionych w przepisie art. 35 § 1 - § 3 kpa z ewentualnym uwzględnieniem przepisu art. 35 § 5 i art. 36 tej ustawy. Zaniechanie organu w tym zakresie skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 149 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Zobowiązując organ do wydania decyzji Sąd nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia ani o zasadności merytorycznych żądań wnioskodawcy. H.B. 8.06.2010r.