II SAB/Wr 51/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K.D. na bezczynność Wójta Gminy J.S. w przedmiocie wydania zaświadczenia I. zobowiązuje Wójta Gminy J.S. do rozpoznania wniosku z dnia 15 lipca 2015 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Wójt Gminy J.S. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy J.S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wójta Gminy J.S. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. K.D., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą K. K.D., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo stępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę na bezczynność Wójta Gminy J.S. w przedmiocie niezałatwieniu w terminie 7 dni wniosku o wydanie zaświadczenia o określonej treści, tj. rażące naruszenie art. 217 § 3 k.p.a.. Mając na uwadze powyższe wniósł o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia w określonym terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 15 lipca 2015 r. skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia o zgodności przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne na działkach nr 465/21 oraz 452/87 w S. z przepisami prawa miejscowego, w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pomimo powołania w uzasadnieniu wniosku przyczyn wskazujących na konieczność załatwienia sprawy w terminie, powołania przepisów ustawy określających te terminy oraz dwukrotnego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, do dnia wniesienia skargi wnioskowane zaświadczenie nie zostało stronie wydane, nie wydano również postanowienia o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia. W miejsce wnioskowanego zaświadczenia z dnia 3 sierpnia 2015 r. doręczono pełnomocnikowi pismo z dnia 22 lipca 2015 r. nr [...], które nie jest zaświadczeniem wnioskowanym przez stronę. Ponadto, po przedstawieniu w/w zarzutu w kolejnym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 7 sierpnia 2015 r., pismem datowanym na dzień 10 sierpnia 2015 r. organ wskazał, "że w treści wniosku z dnia 15 lipca 2015 roku nie sformułowano precyzyjnego i dokładnego brzmienia zaświadczenia, które było przedmiotem wniosku. Wydanie zaświadczenia o żądanej treści oznacza, że wnioskodawca określa dokładnie jakiej jego treści oczekuje. Wyżej wspomniany wniosek (...) zawierał tylko ogólny sens zaświadczenia, w związku z tym o treści dokumentu decydował organ wydający zaświadczenie.". Zdaniem skarżącego żądanie co do brzmienia zaświadczenia było jednoznaczne. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy j.S. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wnioskodawca wbrew twierdzeniu zawartemu w treści pisma nie przedłożył projektu treści zaświadczenia, a tylko oczekiwał oświadczenia ze strony gminy o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego prowadzenia zamierzonej działalności na działkach nr 465/21 i 452/87 w S. z treścią planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z taką sytuacją pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. poinformowano pełnomocnika skarżącego, że nie przedłożył treści żadnego zaświadczenia, a zatem nie było podstaw do wydania takiego zaświadczenia ani też wydania postanowienia o odmowie z powodu niezgodności treści projektowanego zaświadczenia z treścią planu. Informacje o treści planu przekazywane są zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w formie wypisu i wyrysu. Zaświadczenie o treści planu może tylko i wyłącznie cytować treść planu. Skoro wydano wnioskodawcy zaświadczenie, to nie było możliwości wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Mając na względzie powyższe, żądania skarżącego są nieuzasadnione, gdyż nie wyartykułował o jaką treść zaświadczenia składa wniosek. Równocześnie Wójt Gminy wydał wnioskodawcy zaświadczenie zgodne z treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe skarga jest – zdaniem strony - całkowicie bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Po myśli zaś art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli (§ 2 art. 217): 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W niniejszej sprawie K.D., działając na podstawie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., wniósł pismem z dnia 15 lipca 2015 r. o wydanie zaświadczenia o zgodności przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne na działkach nr 465/21 oraz 452/87 w S. z przepisami prawa miejscowego, w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Swój wniosek skarżący umotywował tym, że w związku z modyfikacją profilu prowadzonej dotychczas działalności gospodarczej złożył do Starosty J. wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, którą to działalność prowadził będzie w obrębie działek nr 465/21 oraz 452/87 w S.. Mając na uwadze okoliczność, że zgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami prawa miejscowego jest przesłanką warunkującą wydanie w/w decyzji, wnioskodawca - zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. - posiada interes prawny w urzędowym potwierdzeniu tego faktu. Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W niniejszej sprawie – jak wynika z akt - termin siedmiu dni do wydania zaświadczenia minął w dniu 22 lipca 2015 r.. W tym terminie Wójt zaświadczenia o żądanej treści, tj. o zgodności przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne na działkach nr 465/21 oraz 452/87 w S. z przepisami prawa miejscowego, w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie wydał. Należy jeszcze tutaj zauważyć, że – wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę - rozpoznania wniosku z dnia 15 lipca 2015 r. nie stanowi pismo Wójta Gminy z dnia 22 lipca 2015 r., bowiem zaświadczono w nim, analizując zapisy planu miejscowego, że prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne na działkach nr 465/21 oraz 452/87 w S. będzie niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy J.S.. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2 art. 218). Zgodnie natomiast z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Należy tutaj zwrócić uwagę, że jednym z przypadków odmowy wydania zaświadczenia jest sytuacja, gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 700/13, publ. LEX nr 1574681). Jeżeli zatem organ, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, stwierdzi, że nie może wydać zaświadczenia - ze względu na niemożność potwierdzenia określonego stanu faktycznego, którego żąda wnioskodawca, a który wynika z materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu – zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o określonej treści. Skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia o zgodności przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś Wójt stwierdził – jak wynika z pisma z dnia 22 lipca 2015 r. - że prowadzenie określonej przez skarżącego działalności gospodarczej na działkach nr 465/21 oraz 452/87 w S. będzie niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy J.S., to winien był wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści - zgodnie z art. 219 k.p.a.. Sąd podziela stanowisko, że "treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może jedynie odmówić wydania zaświadczenia." (wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 857/13, publ. LEX nr 1426834). Biorąc powyższe pod uwagę należało zobowiązać Wójta Gminy J.S. do rozpoznania wniosku z dnia 15 lipca 2015 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Stąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie w punkcie II znajduje zaś swoje oparcie w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., który stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, bowiem od dnia 15 lipca 2015 r. do dnia wniesienia skargi (31 sierpnia 2015 r.) Wójt pozostawał w bezczynności. Przez okres półtora miesiąca organ nie rozpoznał wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, nie wydał bowiem zaświadczenia o żądanej treści, tj. o zgodności z planem miejscowym wskazanej przez skarżącego działalności, ani postanowienia o odmowie jego wydania. Należy jednak zauważyć, że w siedmiodniowym terminie od dnia wniesienia wniosku o wydanie zaświadczenia zostało sporządzone pismo, chociaż nieodpowiadające treści żądania skarżącego. Ta okoliczność wpływa na ocenę bezczynności jako nie mającej rażącego charakteru. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy tutaj zauważyć, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Przechodząc zatem do badania, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy zwrócić uwagę, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne. Taka sytuacja – w ocenie Sądu – nie zaistniała w niniejszej sprawie. Jak była już o tym wyżej mowa, zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W niniejszej sprawie - przez okres półtora miesiąca - organ nie wydał zaświadczenia o żądanej treści bądź postanowienia o odmowie jego wydania. Sporządził jednak w terminie siedmiu dni pismo, które w jego (błędnym) przekonaniu stanowiło rozpoznanie wniosku z dnia 15 lipca 2015 r.. Z tych względów, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie III sentencji. W dalszej kolejności należy jeszcze zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wniosku takiego skarżący nie złożył w rozpoznawanej sprawie, działając natomiast z urzędu, Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy nie przemawiają za orzeczeniem grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.. Nałożenie grzywny ma bowiem charakter fakultatywny. Zasadność jej wymierzenia może nastąpić w szczególności w wypadku ustalenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taka sytuacja zaś nie zaistniała w niniejszej sprawie. Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie IV sentencji wyroku oparto o art. 200 P.p.s.a.. k.g.