II SAB/Wr 58/16

Dnia 8 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K.G. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie orzeczenia o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem praw do części działki w obszarze przebiegu magistrali wodociągowej I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 1 miesiąca od dnia zwrócenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; III. zasądza od Starosty O. na rzecz skarżącej K.G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 3.01.2014 r. skarżąca złożyła do organu "wniosek w trybie art. 122a u.g.n." domagając się wydania decyzji o nabyciu przez Skarb Państwa lub właściwą j.s.t. za odszkodowaniem części działki nr 102 w obrębie przebiegu magistrali wodnej. Cel publiczny został zrealizowany, działka w części nadal jest zajęta pod magistralę po nabyciu nieruchomości przez skarżącą, zaś postępowanie wywłaszczeniowe nie zakończyło się wydaniem decyzji. W dniu 30.05.2014 r. organ wezwał skarżącą do wykazania, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia "sprawy bez rozpatrzenia" (zapewne miało być: "podania bez rozpoznania" według brzmienia niepowołanego przez organ art. 64 § 2 k.p.a.). Organ ustalił z urzędu, że działka od 1977 r. stanowiła własność J.Z., zaś w dziale III KW od 1950 r. nie wpisano ostrzeżenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Wobec nieudokumentowania faktu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego organ w dniu 28 listopada 2014 r. pozostawił podanie bez "rozpatrzenia". Skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność, a następnie pismem z dnia 10.01.2015 r. skargę na bezczynność (skarga złożona osobiście w dniu 12.01.2015 r.). Postanowieniem z dnia 18 lutego 2015 r. Wojewoda uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy (w aktach jest dowód doręczenia tego postanowienia organowi w dniu 20.02.2015 r.). Według organu wyższego stopnia nie było podstaw do stosowania przez organ art. 64 § 2 k.p.a., skoro niedołączenie dowodu wszczęcia postępowania administracyjnego nie stanowiło braku formalnego podania. Wojewoda nie podał prawidłowego sposobu załatwienia podania, jak też nie odniósł się do wypowiedzi skarżącej i organu na temat, czy po wniesieniu podania toczy się postępowanie administracyjne. W tych okolicznościach tut. Sąd prawomocnym wyrokiem (niezaskarżonym przez strony) z dnia 22 kwietnia 205 r. sygn. akt II SAB/Wr 8/15 stwierdził bezczynność organu i zobowiązał go do "wydania orzeczenia w sprawie" w terminie miesiąca od doręczenia akt organowi oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu bezczynność organu polega na niewydaniu decyzji w trybie art. 122a u.g.n., zaś Sąd miał rozstrzygnąć kwestię, czy pozostawienie podania bez rozpoznania przy braku przesłanek z art. 64 § 2 k.p.a. świadczy o bezczynności organu. Sąd powołał treść uchwały I OPS 2/13. Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności od dnia 28 listopada 2014 r. (data pozostawienia podania bez rozpoznania) "błędnie uznając, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie nabycia praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej j.s.t. za odszkodowaniem do części działki ... ... w obszarze przebiegu magistrali wodociągowej". Sąd wskazał dalej, że "ustalenia dotyczące postępowania wywłaszczeniowego ... jakkolwiek niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 122a u.g.n. stanowiły obowiązek organu, który po zebraniu materiału dowodowego w tym zakresie winien merytorycznie rozstrzygnąć sprawę poprzez podjęcie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania bądź odmowy przyznania stronie odszkodowania". Jak wynika z akt administracyjnych organ otrzymał akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku w dniu 8.07.2015 r. W dniu 16 kwietnia 2015 r. (po wpłynięciu skargi na bezczynność a przed wydaniem wyroku) organ na podstawie art. 36 § 1 wyznaczył termin załatwienia wniosku do dnia 15 maja 2015 r. W dniu 28.04.2015 r. organ ustalił w oparciu o odpis księgi wieczystej, że skarżąca nabyła działkę w 2010 r. Od dnia 7 maja 2015 r. organ podejmował starania o uzyskanie dokumentacji budowy magistrali wodociągowej (wybudowanej około 1986 r.). Pismem z dnia 10 marca 2015 r. organ na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zawiadomił skarżącą, że "prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie nabycia praw ... w obszarze przebiegu magistrali wodnej". W dniu 23.03.2015 r. skarżąca dołączyła postanowienie Wojewody z dnia 12 marca 2015 r. z uzasadnienia którego wynika, że dla magistrali inwestor uzyskał zatwierdzenie planu realizacyjnego decyzją z dnia 8 lipca 1985 r. (art. 21 p.b. z 1974 r.) oraz pozwolenie na budowę wspomniane w uzasadnieniu wyroku II OSK 1213/12. Według skarżącej z istnienia tych decyzji wynika domniemanie posiadania przez inwestora prawa do terenu, a prawo to mógł nabyć z uwagi na toczące się postępowanie wywłaszczeniowe. W dniu 12 maja 2015 r. organ sporządził protokół z badania ksiąg wieczystych sąsiednich nieruchomości stwierdzając brak wpisów w dziale III. W dniu 14.05.02015 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 15 czerwca 2015 r. Po odebraniu informacji od kilku organów o braku w ich zasobach dokumentacji budowy organ w dniu 24 czerwca 2015 r. zawiadomił o gotowości do wydania decyzji (art. 10 k.p.a.). W dniu 10 lipca 2015 r. skarżąca zawiadomiła organ o prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu w sprawie odtworzenia akt postępowania, w którym wydano pozwolenie na budowę. Akta te powinny zawierać decyzję lokalizacyjną i dane dotyczące postępowania wywłaszczeniowego. Organ zwrócił się w tej kwestii do Wojewody w dniu 19 sierpnia 2015 r., który udzielił odpowiedzi w dniu 14.09.2015 r. (akt nie odtworzono, akta postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę magistrali przesłano do GINB). W dniu 30.09.2015 r. Wojewoda zawiadomił organ o złożeniu przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, bez podania jej oznaczenia. Wojewoda zwrócił się o przekazanie informacji, czy organowi wiadomo cokolwiek o decyzji wywłaszczeniowej. Organ udzielił odpowiedzi w dniu 29 października 2015 r. (nie ma wiedzy o wydaniu decyzji). W dniu 28 stycznia 2016 r. organ zawiadomił gminę o prowadzonym postępowaniu i zwrócił się o udostępnienie akt budowy magistrali. W dniu 4 lutego 2016 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 15 marca 2016 r. W dniu 17.02.2016 r. skarżąca złożyła wniosek dowodowy o dołączenie akt odtworzonych przez Wojewodę oraz wyjaśnienie przez organ, czy przed wydaniem pozwolenia na budowę zostało wszczęte postępowanie wywłaszczone. W dniu 10 lutego 2016 r. wpłynęło pismo przedsiębiorstwa wodociągowego (właściciela rurociągu), że nie jest zainteresowany nabyciem prawo do odpowiedniej części działki skarżącej. Jak pisze, skarżąca nabyła działkę z pełną świadomością, że znajduje się na niej rurociąg magistrali. W dniu 19 lutego 2016 r. wpłynęło pismo Gminy, że nie jest stroną, nie jest właścicielem magistrali, zaś dokumentacja budowy znajduje się w PINB. W dniu 30 marca 2016 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 maja 2016 r. W dniu 7.04.2016 r. organ dołączył odpisy dokumentów z KW, w tym dotyczące działki skarżącej. Pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. organ zwrócił się do poprzednich właścicieli o udzielenie informacji o ewent. wywłaszczeniu. W dniu 13 kwietnia 2016 r. organ zwrócił się do Wojewody o ew. nadesłanie dowodu potwierdzającego posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odpowiedź, że dowodu nie ma, wpłynęła w dniu 22 kwietnia 2016 r. Od dnia 4 lipca 2016 r. organ zwracał się do kolejnych organów o udostępnienie dokumentacji budowy. W dniu 4 lipca 2016 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2016 r. W dniu 2 września 2016 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2016 r. W dniu 9 września 2016 r. wpłynęło do organu zażalenie na bezczynność. W dniu 29 września 2016 r. wpłynęło do organu kolejne zażalenie na bezczynność. W dniu 7 listopada 2016 r. organ zwrócił się do kolejnego organu o udostępnienie dokumentacji budowy magistrali wodnej. W odpowiedzi burmistrz miasta Oława poinformował o posiadaniu takiej dokumentacji. Wojewoda wyznaczył sobie termin załatwienia zażalenia do 31 grudnia 2016 r. W dniu 16.12.2016 r. organ zapoznał się z dokumentacją budowy i według adnotacji urzędowej nie znaleziono w niej decyzji wywłaszczeniowej. W adnotacji nie podano, czy dokumentacja zawiera dowód na wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W dniu 19 grudnia 2016 r. organ zwrócił się do kolejnego organu o udostępnienie dokumentacji budowy. Na tym kończą się akta administracyjne przekazane sądowi. W dniu 25.11.2016 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu oraz na przewlekanie postępowania. W skardze podała jedynie, że organ przewleka postępowanie oraz że złożyła zażalenie na bezczynność. Wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg dotychczasowych czynności. W szczególności podał, że dnia 10 marca 2015 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postepowania. Jak twierdził, nie miał możliwości wglądu w akta znajdujące się w GINB. Organ nie podał, dlaczego nie zwrócił się o akta do PINB oraz nie wezwał ponownie poprzednich właścicieli działki do udzielenia informacji. Nie wyjaśnił dlaczego o uzyskanie wglądu do akt zwraca się do rozmaitych organów po kolei w odstępach kilkutygodniowych, zamiast jednocześnie i dlaczego oczekuje na pisemne odpowiedzi organów mających siedzibę w tej samej miejscowości, co organ. Według organu, skoro cały czas dokonuje pewnych czynności w postępowaniu wyjaśniającym, to nie jest bezczynny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Pismo organu z dnia 10 marca 2015 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz treść ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu wyroku II SAB/Wr 8/15, zwalniają Sąd orzekający w nin. sprawie od rozważania dylematu, czy i od kiedy organ prowadzi postępowanie. Źródłem tej wątpliwości jest brzmienie art. 122a u.g.n. (obecnie Dz. U. 2016 r. poz. 2147), który stanowi, że " Jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta ... w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej j.s.t. za odszkodowaniem. Starosta ... przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5" (czyli art. 128-135 u.g.n). Na tle tego przepisu pojawiają się poglądy prawne, że dopiero bezskuteczne wyznaczenie terminu zawarcia terminu umowy wywołuje powstanie sprawy administracyjnej lub umożliwia rozpoczęcie się postępowania w tej sprawie. Jak wywiódł tut. Sąd w wyroku II SAB/Wr 35/12 etap rokowań w celu zawarcia umowy należy do sfery cywilnoprawnej. Dopiero bezskuteczny upływ terminu do zawarcia umowy umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego. Z ocen tych według wyroku II SAB 35/12 wynikało, że wobec braku rokowań umownych postępowanie nie toczyło się, a jedynie w jego toku dopuszczalne jest badanie bezczynności organu. W nin. sprawie Sąd nie podziela tego ostatniego poglądu, bowiem jest ono trafne jedynie w odniesieniu do przewlekłości oznaczającej "przewlekłe prowadzenie postępowania" (brzmienie art. 37 § 1 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), zatem wykluczone jest istnienie przewlekłości poza ramami toczącego się postępowania. Przeciwnie w przypadku bezczynności, dotyczyć ona może opieszałości organu w podjęciu czynności prowadzących do wszczęcia postępowania lub do których podjęcia organ był ustawowo zobowiązany po zakończeniu postępowania. Co ciekawsze, sądy nie mogą zdecydować się w jaki sposób ma orzec organ w przypadku ujawnienia braku przedmiotowej przesłanki prowadzenia tego postępowania. W wyroku II SAB/Wr 35/12 rozważano stosowanie art. 61a k.p.a. Z kolei w wyroku I OSK 2295/12 rozważa się wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 115 ust. 4 u.g.n.) w przypadku ustalenia, że nie było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, w trakcie którego został zrealizowany cel publiczny. Jak można przypuszczać, byłoby to stosowanie art. 115 u.g.n. w drodze daleko idącej analogii. Z kolei w ramach nin. sprawy Sąd namawiał organ do wydania decyzji umarzającej postępowanie lub odmawiającej przyznania odszkodowania. Oczywiście zadaniem Sądu było i jest ustalenie okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie, czy organ pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi oraz czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w przypadkach stwierdzenia bezczynności ewentualnie stosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. (w nin. sprawie z urzędu). Jak już wskazano, w przypadku bezczynności mającej miejsce przed wszczęciem postępowania, nie ma miejsca na stosowanie art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a., które aktualizuje się w toku postępowania, natomiast podlega badaniu i ocenie, czy organ dochował powinnych czynności zmierzających do wyjaśnienia istnienia przesłanek wszczęcia postępowania, gdy następnie bez zwłoki powinien wszcząć postępowanie (na ten temat patrz wyrok I SAB 60/99 w OSP 2000/6/87 z glosą J. Zimmermanna lub IV SAB 9/90 w ONSA 1990/2-3/42 oraz rozważania w wyroku II SAB/Wr 45/12 lub II SAB/Wr 121/13 – przy czym niekoniecznie dają się obecnie podtrzymać poglądy prawne o konsekwencjach procesowych wyodrębnienia przez ustawodawcę stanu przewlekania postępowania, zdaje się że praktyka sądowa istnienie tego wyodrębnienia już nie zauważa). W nin. sprawie zaniechanie przez organ ustawowej powinności podjęcia czynności umożliwiających wszczęcie postępowania nie stanowiłoby zatem przeszkody do stwierdzenia bezczynności organu. Jednak przede wszystkim o zaistnieniu bezczynności organ w toku prowadzonego postępowania decyduje wiążąca ocena prawna zawarta w poprzednim wyroku (art. 153 p.p.s.a.) oraz jak wspomniano okoliczności sprawy. Organ bowiem, jak ustalono, w dniu 10 marca 2015 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania. Organ wprawdzie zaniechał wyznaczenia dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy (jak stanowi art. 122a u.g.n., o czym organowi nie wiadomo), to jednak powiadomił ewentualnego zobowiązanego o toczącym się postępowaniu i uzyskał od niego w dniach 10 i 19 lutego 2016 r. deklarację odmowy zawarcia umowy. Uznać należało, że ustały w ten sposób przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego i już na pewno istnieje sprawa administracyjna. Pewną trudność przy dokonywaniu dalszych ocen w nin. sprawie mogły stwarzać wiążące wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a., wyrok II SAB/Wr 8/15), że ustalenia dotyczące postępowania wywłaszczeniowego stanowią obowiązek organu albo że organ powinien merytorycznie rozstrzygnąć sprawę przez umorzenie postępowania. Powstaje pytanie jak daleko ma sięgać powinność organu wyjaśnienia sprawy w tym aspekcie. Jedną z przesłanek wszczęcia postępowania a kolejno wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 122a u.g.n. jest ustalenie, że nastąpiło wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Organ po zapoznaniu się z komentarzami i orzecznictwem na tle tego przepisu może dowiedzieć się, że ta ustawowa przesłanka interpretowana jest zwężająco. Ustawodawca zapewne wiązał wszczęcie postępowania na podstawie art. 122a u.g.n. ze stwierdzeniem w toku wszczętego postępowania wywłaszczającego, że cel publiczny został zrealizowany, co prowadzi do niedopuszczalności wywłaszczenia. Jednak organ nie powinien na tym poprzestać, lecz od razu wywołać podobny skutek prawny jak wywłaszczenie, poprzez stosowanie art. 122a u.g.n. Skarżąca domaga się natomiast ustalenia przez organ tej przesłanki w drodze domniemania faktycznego i z poszanowaniem naruszonego prawa własności. W dalszym jednak ciągu jest to sprawa cywilna, której załatwienie przez organ administracji publicznej wymaga spełnienia wskazanej przesłanki. Organ powinien więc niezwłocznie dokończyć rozpoczęte czynności w postępowaniu wyjaśniającym, zmierzające do ustalenia zaistnienia tej przesłanki lub okoliczności faktycznych tworzących postulowane przez skarżącą domniemanie faktyczne. Fakt posiadania pewnych dokumentów w aktach znajdujących się w GINB lub PINB wcale nie uniemożliwia uzyskania ich odpisów przez organ. Budzi wątpliwości prawidłowość ustaleń negatywnych czynionych na podstawie adnotacji urzędowych, że akta innych organów nie zawierają dowodu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, kiedy raczej należało dołączyć odpisy dokumentów mogących zawierać taką informację właśnie dla wykazania, że jej nie zawierają. Jeżeli organ uznał, że o pewne informacje należy zwrócić się do poprzednich właścicieli, to powinien wykorzystać procesowe sposoby ich uzyskania, zamiast poprzestać na odnotowaniu braku odpowiedzi na pismo organu. Dołączenie do akt notatki urzędowej o braku w aktach innego organu decyzji wywłaszczeniowej dowodzi po raz kolejny braku znajomości lub pomijania treści art. 122a u.g.n. Organ ma dążyć do wyjaśnienia, czy wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe, czy wszczęcie to nastąpiło przed wybudowaniem magistrali wodnej, zaś została ona wybudowana przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, która dlatego nie został wydana. Jak już wskazano, skarżąca nie dostarczy na ten temat żadnej pewnej informacji, gdyż jej nie posiada. Niezwłoczne wyczerpanie przez organ dostępnych możliwości tych ustaleń umożliwi mu załatwienie sprawy. Przedstawiony opis czynności organu dowodzi przewlekłego prowadzenia przezeń postępowania, zaś stan tej opieszałości z uwagi na upływ ustawowych i dodatkowych terminów załatwienia sprawy oraz niewydanie przed datą wniesienia skargi zawiadomienia na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., uległ przekształceniu w stan bezczynności organu. Nie ma racji organ, że stan bezczynności nie istnieje, skoro co pewien czas dokonuje pewnej czynności. Bezczynność organu oznacza bowiem stan powstały po upływie terminów załatwienia sprawy, polegający na braku tego załatwienia. Obroną organu przed zarzutem bezczynności jest stosowanie art. 36 § 1 k.pa. oraz wykazywanie okoliczności wskazanych w art. 35 § 5 k.p.a. Sąd w nin. sprawie sam takich okoliczności nie dostrzegł. Oczywiście samo formalne ustanie bezczynności (art. 36 § 1 k.p.a.) nie uchroni organu przed zarzutem przewlekania postępowania. Brak możliwości zaspokojenie roszczeń cywilnoprawnych skarżącej poprzez wydanie decyzji również powinien wywołać załatwienie sprawy odpowiednią decyzją administracyjną, co uzasadniło stosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Z uwagi na nietypowy i skomplikowany stan prawny sprawy oraz dążenie organu do zrealizowania wskazań poprzedniego wyroku pomimo szeregu obiektywnych trudności, nie było uzasadnione zarówno stwierdzenie rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), jak i sankcje finansowe (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z uwagi na uwzględnienie skargi przyznano skarżącej zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania.