II SAB/Wr 121/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł w dniu 18 października 2013 r. skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku D. K.o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jej wstępną. W skardze domagał się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie wyznaczonym, podkreślając na samym wstępie naruszenie art. 35 §3 k.p.a. w związku z art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi podano, że wniosek wpłynął do organu w dniu 31 grudnia 2008 r. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2011 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r., zaś postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. Skarżący podkreślił, że organ nie nadał podaniu dalszego biegu, a nawet nie wezwał strony do uzupełnienia wniosku. Kolejno skarżący omówił pojęcie bezczynności oraz odniósł się krytycznie do wyjaśnień organu odnośnie przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. Powołując się na wyrok II SAB/Łd 55/06 skarżący wskazał, że samo wykonanie czynności przewidzianej w art. 36 k.p.a. nie usuwa zwłoki i nie przedłuża terminu załatwienia sprawy w razie niezaistnienia usprawiedliwionych przeszkód w załatwieniu sprawy. Nie było również uzasadnione przedłużenie terminu aż do dnia 30 czerwca 2014 r. Brak jakichkolwiek czynności podejmowanych w postępowaniu dowodzi bezczynności organu. Skarżący wykluczył istnienie stanu przewlekłości postępowania, która zachodziłaby, gdyby organ podejmował czynności, jednak nie zmierzające do zakończenia postępowania. Uzasadnione byłoby ponadto stwierdzenie, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa (wyrok I SAB/Wa 494/12). Organ swoją bezczynnością naruszył art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 8 i art. 12 k.p.a. Uchybienia te wywołały naruszenie praw i wolności człowieka i obywatela. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ nie zakwestionował okoliczności przytoczonych w skardze. Opóźnienie było związane z koniecznością rozpatrywania wniosków w kolejności ich wpływu. Organ dodał, że po wpłynięciu skargi w dniu 24 października 2013 r. wezwał stronę w trybie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy. Strona nie przedłożyła bowiem dowodów następstwa prawnego. Nieuzupełnienie wniosku wywoła wydanie decyzji odmownej, zaś jego uzupełnienie dopiero umożliwi rozpatrzenie sprawy. Materiał procesowy zawarty w aktach administracyjnych potwierdza okoliczności przytoczone przez strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyodrębnienie stanu przewlekłego prowadzenia postępowania, objętego do tej pory szerszym pojęciem bezczynności organu administracji publicznej, które nastąpiło z dniem 11 kwietnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), wywołało rozliczne problemy przy stosowaniu oraz wykładni nowej instytucji. Do tej pory nie wyrażono aprobaty dla tego wyodrębnienia, zaś jego krytyka oprócz postulatów de lege ferenda, formułuje propozycje zarówno odejścia od gramatycznej wykładni przepisów i wysnucia z nich norm prawnych korzystniejszych dla stron dotkniętych zwłoką organu, gdyby zachować to wyodrębnienie, jak i norm prawnych mających zniwelować to wyodrębnienie i jego ujemne następstwa. W tym okresie zamieszania, niejasności i niejednolitości wypowiedzi może dziwić stanowisko skarżącego, że jako być może jedyny wie on na pewno, z którą postacią opieszałości organu mamy w nin. sprawie do czynienia, a w szczególności, że nie stanowi ona przewlekłości postępowania. Sąd nie miał podstaw do negowania ustawowego wyodrębnienia przewlekłości i podważania zasady skargowości, przyjął zatem, że skarga dotyczyła bezczynności, nie zaś przewlekłości. Było charakterystyczne, że wywód prawny skarżącego przeważnie opierał się na orzecznictwie sądowym sprzed omawianego wyodrębnienia. Można doradzić na przyszłość, aby skarżący zgłaszał w skargach obie postaci opieszałości organu, co zwiększy ich skuteczność. Należy wyraźnie stwierdzić, że przy tylu niewiadomych powstałych na tle nowego unormowania, przynajmniej jedno raczej nie ulega wątpliwości, a mianowicie czym jest stan bezczynności organu. Najczęściej definiowany jest on jako niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym bądź wyznaczonym dodatkowo. Inaczej mówiąc, wydanie przez organ postanowienia wskazującego nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.) wyłącza stan bezczynności organu (na ten temat patrz wyrok I SAB 60/99 z glosą J. Zimmermanna, A. Kabat Komentarz do art. 3 p.p.s.a teza 36, B. Dolnicki i J.P. Tarno ,,Skarga na bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym" w: ,,Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji" WKP 2012, M. Miłosz ,,Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Rozdział II część 4.3.2., Rozdział IV części 3.2., J.P. Tarno ,,Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania" Casus nr 69 jesień 2013 r. przypis 10 i pkt 2.1, wyrok II SAB/Go 59/11 z glosą P. Daniela, wyrok II SAB/Bk 17/13, wyrok I OSK 1467/11 in fine, wyrok I SAB/Wa 67/12 z glosą T. Lewandowskiego). Jak wskazano na wstępie, w dacie wniesienia skargi na bezczynność nie upłynął jeszcze termin do załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ, a zatem skarga była bezzasadna. Należy jeszcze wzmiankować o kilku zagadnieniach szczegółowych. Przy wykładni art. 61 § 3 i art. 64 k.p.a. oraz art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty... (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) pojawiły się kontrowersje, czy rzeczywiście z dniem złożenia podania następuje w każdym przypadku wszczęcie postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego wobec treści art. 61a k.p.a. wątpliwości te mogły w nin. sprawie powstać, skoro z akt administracyjnych w ogóle nie wynika na jakiej podstawie D. K. domaga się potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez inną osobę. Nie wiadomo skąd powstał domysł, że wnioskodawczyni jest spadkobierczynią lub wskazaną osobą uprawnioną. Istnienie takich wątpliwości nie wykluczałoby uwzględnienia skargi (patrz wyrok II SAB/Wr 45/12 w nawiązaniu do wyroków I OSK 297/11 i I OSK 490/09). Można dodać na marginesie, że wydanie wyroku korzystnego dla strony wcale nie wymagało formułowania odosobnionych i kontrowersyjnych poglądów (wyrok I OSK 297/11), gdyż uznanie procesowego charakteru terminu z art. 6 ust. 6 wcale nie wymuszało twierdzenia, że wniosek obarczony brakami nie wszczął postępowania, zaś nieuzupełnienie wniosku wywoła jego pozostawienie bez rozpoznania (patrz wyroki II SAB/Wr 2/10 i II SAB/Go 20/10 oraz orzecznictwo sądowe tam powołane). Wskazane kontrowersje straciły na znaczeniu, gdyż ,,skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa" (z uzasadnienia uchwały 7 s. NSA I OPS 2/13), zaś skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może okazać się skuteczna także w przypadku opieszałości organu w fazie poprzedzającej wszczęcie postępowania lub w innych szczególnych przypadkach (por. cyt. wyrok I SAB 60/99, uchwała 7 s. NSA I OPS 12/13, wyrok II SAB/Wr 45/12). Przykładowo, z uwagi na niewydanie postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. Można dalej wzmiankować, że stosowanie art. 149 §1 p.p.s.a. przez ,,zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu" byłoby tutaj niełatwe. Istnienie szczególnego przepisu precyzującego rodzaje dokumentów, które należy dołączyć do wniosku bądź uzyskać po jego złożeniu, stanowiące dowody zasadności wniosku, wcale nie wyklucza stosowania ogólnych przepisów art. 61a lub art. 64 k.p.a. odnośnie innych braków wniosku. Z kolei ustalenie ustawowego terminu załatwienia sprawy potwierdzenia prawa do rekompensaty też nie jest proste (usuwanie szczególnych braków wniosku ma trwać 6 miesięcy, po ich upływie rozpoczyna bieg ogólny termin z art. 35 k.p.a., zapewne na wydanie postanowienia z art. 7 ustawy bądź decyzji odmownej, ale z kolei po wydaniu postanowienia następuje dopiero sporządzanie operatu szczurkowanego i etap wydawania decyzji, już bez jasno określonego terminu, być może będzie to ogólny termin ustawowy rozpoczynający bieg po raz kolejny). Przy uwzględnieniu możliwej długości tego terminu, biegnącego od doręczenia wezwania do uzupełnienia wniosku, termin wyznaczony przez organ wydawał się odpowiedni, co podważało sens skargi na bezczynność. Podejmowane próby zdefiniowania stanu przewlekłości postępowania także pozwalają na wykluczenie w nin. sprawie bezczynności organu. Wśród spotkanych określeń powtarza się bowiem stwierdzenie, że w odróżnieniu od bezczynności, przewlekaniem postępowania będzie wyznaczenie przez organ dodatkowego terminu z naruszeniem art. 36 k.p.a. (tak w ślad za Z. Kmieciakiem J.P. Tarno op.cit. pkt 2.2, P. Daniel w cyt. glosie, wyroki II OSK 34/13, II SAB/Lu 119/12, I SAB/Wa 446/11, T. Lewandowski w cyt. glosie, wyrok II GSK 594/12, wyrok I OSK 1467/11, M. Miłosz op. cit. R. IV część 3.3, por. C. Kulesza Komentarz do art. 54 p.e.a. pkt 7). Inaczej mówiąc, stan przewlekłości postępowania trwa do upływu terminów załatwienia sprawy, zaś po ich upływie przekształca się w stan bezczynności organu. W nin. sprawie terminy nie upłynęły. W oparciu o treść komentarzy do art. 36 k.p.a. i w nawiązaniu do wskazanych powyżej określeń stanu przewlekania postępowania można jeszcze poczynić uwagę ogólną na temat sposobu formułowania tez prawnych. Pisze się tam, że organ ,,nie może" zmienić, czy wydłużyć wskazanego przez siebie terminu (A. Wróbel teza 3, A. Matan teza 4). W dawnych komentarzach prawnicy często pisali, że strona lub organ prowadzący postępowanie "nie może skutecznie" czegoś dokonać. Oznaczało to, że dana czynność jest oczywiście możliwa, ale nie wywoła zamierzonych skutków prawnych, lecz inne, lub nie wywoła ich wcale. W nowszych komentarzach lub tezach prawnych opuszcza się słowo ,,skutecznie", co stwarza wrażenie, że zdaniem ich autorów dokonanie danej czynności jest niemożliwe. O tym, że organ ,,może" wyznaczyć kolejny dodatkowy termin przekonuje to chociażby, że w nin. sprawie to uczynił. Dokonanej rzeczywiście czynności organu lub strony nie powinno się kwitować określeniem "nie może", lecz należy precyzyjnie określić skutek prawny (procesowy) danego uchybienia procesowego. Prawo bowiem jest zbiorem skutków prawnych. Opowiadanie innymi słowami tekstu ustawy i opisanie jak być powinno, nie stanowi tezy prawnej przydatnej dla praktyki stosowania prawa. Skutków procesowych danego uchybienia procesowego (wadliwej czynności lub zaniechania organu lub strony) jest skończona liczba i jeżeli przepis nie ustanawia w sposób wyraźny skutku, to komentator powinien go podać (takie skutki to przykładowo nieuwzględnienie żądania, uchylenie orzeczenia, zawieszenie lub umorzenie postępowania, pominięcie danej czynności itp.). Oczywiście autorzy nie piszą o następstwach tego, co uznali sami za niemożliwe, gdyż to nielogiczne, zatem magiczne określenie "nie może" zwalnia ich od trudu wymyślenia danego skutku i uwalnia ich wywód prawny od cechy przyziemnej użyteczności. Jak zaznaczono, w obrębie rozważań o pojęciu przewlekłego prowadzenia postępowania dopowiedziano, że skutkiem procesowym bezpodstawnego wskazania terminu (np. przez wskazanie ponowne) z art. 36 k.p.a. będzie powstanie stanu przewlekłości. Nie będzie więc tym skutkiem powstanie stanu bezczynności, co miałoby miejsce, gdyby uznać wadliwe wskazanie terminu za niebyłe (nieważne od początku). Można jeszcze wzmiankować na koniec, że oddalenie skargi nie oznacza aprobaty dla opieszałości organu. Jednak przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność nie ma miejsca na stwierdzanie i orzekanie wobec stanu przewlekania postępowania. Jak już zaznaczono, byłoby to próbą przekreślenia ustawowego wyodrębnienia tych różnych stanów. To nie sąd powinien z urzędu dopisywać skargę na inną postać opieszałości organu, niż wybrana przez stronę, lecz to strony zostały zmuszone przez ustawę do zawierania w skardze (lub od razu w dwóch skargach) zarzutu obu postaci opieszałości, o ile ich odróżnienie w ogóle lub w danej sprawie jest utrudnione czy wątpliwe. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 22.01.2014 r.