II SAB/Wr 60/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. B.-P., B. S., A. Ch., K. H., G. B.-P., A. D. oraz H.D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania postanowienia lub decyzji w terminie miesiąca od dnia zwrócenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. W dniu 1.12.2016 r. wpłynęła skarga na bezczynność organu, nadana w dniu 25.11.2016 r. Według skargi wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, złożony został po raz pierwszy w dniu 11.12.1990 r. Organ nie wykonuje nakazanych ustawowo czynności. Nawet zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania złożone dnia 29.01.2016 r. zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero w dniu 17.03.2016 r. W dniu 28.10.2011 r. przesłano do organu zaświadczenie archiwum ukraińskiego potwierdzające składniki pozostawionego mienia. Dopiero w dniu 25.09.2012 r. organ wezwał skarżącego do przedstawienia dokumentów źródłowych, co było czasochłonne i trwało do dnia 26.06.2015 r. Wezwanie to było zbędne, skoro treść dokumentów poświadczało zaświadczenie. Postępowanie zostało podjęte po upływie 33 dni. Wyznaczony termin załatwienia sprawy upłyną bezskutecznie. Dopiero w dniu 25.11.2015 r. organ zwrócił się o informacje do innych urzędów. Minister po uznaniu zażalenia za uzasadnione wyznaczył dodatkowy termin, który również upłyną bezskutecznie. Minister stwierdził bezczynność organu ponownie w dniu 15.04.2016 r., poprzednio w dniu 12.07.2011 r. Skarżący bywał w siedzibie organu, a wówczas zwodzono go odnośnie terminu załatwienia sprawy, tak samo jak w pisemnych zawiadomieniach. Należy uznać, że organ w sposób rażący naruszył prawo wobec oczywistej i jaskrawej bezczynności oraz całkowitego lekceważenia stron. Skarżący nie zgłosił przy tym wniosków, w tym wniosku o zwrot kosztów pomimo pouczenia o treści art. 210 §1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podanie przekazane według właściwości w 2004 r. zostało pozostawione bez rozpoznania. Wniosek złożono pisemnie w dniu 8 sierpnia 2015 r. Organ opisał czynności podjęte w sprawie. Kilkukrotnie zawiadamiał strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. W dniu 17.08.2010 r. zwrócił się do konsulatu i ambasady o pomoc w uzyskaniu niezbędnych dokumentów. W dniu 25.09.2012 r. wezwał strony na podstawie art. 6 ust.6 ustawy o uzupełnienie wniosku. W 2013 r. zwracał się do innych organów o ustalenie niezbędnych informacji. W dniu 9.04.2013 r. organ ponownie wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku. W dniu 11.12.2013 r. organ zawiesił postępowanie. Podjął je ponownie w dniu 29 lipca 2015 r. W dniu 26.11.2015 r. zwrócił się do innych organów o udzielenie informacji. W dniu 28.12.2016 r. zawiadomił strony o gotowości do wydania decyzji. Organ aktualnie opracowuje postanowienie z art. 7 ust. 1 ustawy odnośnie części majątku oraz decyzję odmowną odnośnie pozostałej części. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący najpierw złożył wniosek o przyznanie rekompensaty w dniu 11.12.1990 r. do organu niewłaściwego. Wniosek został przekazany do organu w dniu 21.12.2004 r. Organ w dniu 27.06.2005 r. wezwał stronę do złożenia wniosku odpowiadającego wymogom ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, zaś w dniu 28.07.2005 r. zawiadomił stronę (jednego z wnioskodawców) o zastosowaniu art. 64 § 2 k.p.a. Skarżący ponowili wniosek w dniu 8.08.2005 r. dołączając szereg dokumentów. W dniu 24.04.2006 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30.09.2006 r. W dniu 30.08.2006 r. skarżący skorygowali wniosek w oparciu o dołączony dokument. W dniu 20.03.2007 r. zwrócili się do organu o udzielenie informacji o postępowaniu. Organ nie udzielił odpowiedzi. W dniu 30.11.2007 r. skarżący i pełnomocnik pozostałych wnioskodawców zawiadomił o zmianie adresu. W dniu 23.07.2008 r. skarżący bez wezwania w aktach sprawy uzupełnił wniosek o oświadczenia i kserokopie dowodów osobistych, paszporty. W dniu 15.12.2008 r. skarżący złożyli indywidualne wnioski o przyznanie rekompensaty. W dniu 19.03.2010 r. skarżący wnieśli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Akta nie zawierają w tym miejscu dalszego materiału w tej kwestii. Z treści zażalenia wynika, że skarżący będący pełnomocnikiem skarżących otrzymał w 2007 r. i 2008 r. wezwania do uzupełnienia wniosków. Wezwań tych nie ma w aktach sprawy. W uzasadnieniu zażalenia skarżący akcentował brak jakichkolwiek informacji od organu na temat toku postępowania i potrzeby uzupełnienia wniosków. W dniu 17.08.2010 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy wynoszący 7 miesięcy. W zawiadomieniu do stron organ opisał jakich czynności procesowych powinien dokonać zgodnie z ustawą. Twierdził, że skarżący zostali wezwani do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy (art. 6 ust. 6 ustawy). Wezwania takiego nie ma w aktach sprawy. W dniu 17.08.2010 r. organ zwraca się do ambasady i konsulatu o pomoc w uzyskaniu dokumentów do sprawy, przy czym konsulat nie był właściwy miejscowo. W dniu 18.08.2010 r. organ przekazał do Ministra zażalenie na niezałatwienie sprawy. W dniu. 19.05.2011 r. skarżący składa tłumaczenie ukraińskiego zaświadczenia zawierającego opis pozostawionego mienia. W dniu 31.10.2011 r. dołączył notarialną kopię tłumaczenia zaświadczenia. Nie ma pewności, czy dokument ten jest w aktach sprawy. W dniu 16.11.2010 r. (dokumenty składane są w aktach nie po kolei) ambasada informuje organ o bezskuteczności poszukiwań w jednym z archiwów. W dniu 3.12.2010 r. konsulat przesyła nieprzetłumaczone zaświadczenie archiwalne. W dniu 18.04.2011 r. organ wyznacza termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r. Przesyła skarżącemu dokument w języku ukraińskim do przetłumaczenia. W tym miejscu pojawia się w aktach dokument (zaświadczenie archiwalne z tłumaczeniem), który powinien być dołączony do pisma z dnia 31.10.2011r. W dniu 18.07.2011 r. wpływa do organu postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia 12.07.2011 r. uznające zażalenie na niezałatwienie sprawy za uzasadnione i wyznaczające organowi termin rozpatrzenia sprawy w ciągu 2 miesięcy (czyli do dnia 18.09. 2011 r. ). W uzasadnieniu postanowienia Minister zwrócił uwagę, że jakiekolwiek czynności organu podejmowane były wyłącznie po interwencji skarżącego oraz podkreślił, że materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia został już w znaczniej części zgromadzony. W dniu 16.08.2011 organ zawiadomił strony o gotowości do wydania decyzji (art.10 § 1 k.p.a.). W dniu 1.09.2011 r. skarżący pouczył organ, w którym miejscu należy pozyskać resztę brakujących dokumentów. W dniu 20.09.2011 r. organ pouczył skarżącego, że on sam powinien dołączyć litewskie dokumenty. W dniu 31.10.2012 r. skarżący powiadomił organ, że brakujące dokumenty źródłowe stanowiły podstawę do wydania zaświadczenie i ono powinno uzasadnić rozstrzygnięcie w tej części, zaś dokumenty były zbędne. Wniósł o wydanie decyzji częściowej. Z treści pisma wynika, że skarżący otrzymał wcześniej od organu pismo w kwestii mocy dowodowej zaświadczenia. Pisma organu nie ma w aktach sprawy w tym miejscu. Kolejno do akt dołączono zieloną teczkę z kserokopiami wykazu hipotecznego. Nie ma prezentaty organu. Jedynie odręczna notatka nie wiadomo czyja, że teczkę dołączono 26.06.2015 r. Dalej znajduje się teczka niebieska z prezentatą organu z dnia 31.10.2012 r. zawierająca tłumaczenia dokumentów litewskich. W dniu 25.09.2012 r. organ wezwał skarżących na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy (czyli do dnia 28.03.2013 r.) o odpis wszystkich dokumentów źródłowych, które posłużyły do wydania zaświadczenia. Organ nakłaniał skarżących do wniosku o zawieszenie postępowania. Zapowiedział wydanie decyzji w oparciu o dotychczasowy materiał dowodowy po upływie wyznaczonego terminu. W dniu 23.01.2013 r. organ zwrócił się do szeregu organów, czy skarżący zrealizowali prawo do rekompensaty, o czym poinformował skarżących. W dniu 31.01.2013 r. organ wysłał dalsze pisma (o potwierdzenie obywatelstwa, czy prowadzone są takie same postępowania w innych organach) Akta zawierają odpowiedź na te pisma wpływające w okresie 1.02.2013 r.-20.05.2013 r. i jedno 5.11.2013 r. (bez ponaglenia organu). Wśród tych pism wpięte jest pismo z dnia 19.11.2013 r. stanowiące odpowiedź na pismo z dnia 29.10.2013 r. (pisma nie ma w aktach). W dniu 9.04.2013 organ ponownie na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy wezwał skarżących do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy przez dołączenie dokumentów źródłowych, w oparciu o które wydano zaświadczenie (czyli do dnia 12.10.2013 r.). Organ zwrócił się ponadto do konsulatu o pomoc w uzyskaniu tych dokumentów. W odpowiedzi z dani 3.10.2013 r. konsulat informuje, że dokumenty liczą 400 arkuszy i celowe jest dokonanie kwerendy osobiście przez stronę. W dniu 15.10.2013 r. skarżący wniósł o przedłużenie terminu do dołączenia dokumentów źródłowych. Według organu był to wniosek o zawieszenie postępowania i postanowieniem z dnia 11.12.2013 r. zawiesił postępowanie (art. 98 §1 k.p.a.). W dniu 26.06.2015 r. wpłynęło do akt postanowienie sądu powszechnego o uznaniu stwierdzenia nabycia spadku po jednej ze stron. Skarżący wniósł o podjęcie postępowania z udziałem następców prawnych, dołączając odpowiednie dokumenty. Dołączył wyciągi z ksiąg hipotecznych (to zapewne wcześniej wpięta teczka zielona). W dniu 30.07.2015 r. organ podjął postępowanie. W rozstrzygnięciu wymienił m. in. zmarłą stronę. W uzasadnieniu twierdził, że podstawą zawieszenia z 11.12.2013 r. powinna być śmierć strony. W dniu 29.07.2015 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31.12.2015 r. W dniu 4.09.2015 r. skarżący dołączył oświadczenie następców prawnych oraz zwrócił się o udzielenie przez organ informacji. W dniu 2.11.2015 r. skarżący ponowił prośbę o informację na temat stanu sprawy. Nie uzyskał odpowiedzi do dnia 11.12.2015 r. W dniu 26.11.2015 r. organ zwrócił się do szeregu organów (w tym trzech niewłaściwych) o udzielenie informacji (uprzednio wystąpił o to w dniu 23.01.2013 r.). Nastąpiło to po upływie 3 miesięcy od podjęcia postępowania i 4 miesięcy od wpływu informacji o następcach prawnych. Odpowiedzi wpływają w okresie 17.12.2015 r.- 14.01.2016 r. W dniu 17.02.2016 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31.12.2016 r. Kolejno akta sprawy zawierają postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia 15.04.2016 r. (data wpływu do organu 21.04.2016 r.) uznające zażalenie skarżących z dnia 29.01.2016 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione oraz wyznaczające organowi termin załatwienia sprawy w ciągu 6 miesięcy (czyli do dnia 21.10.2016 r.). W uzasadnieniu Minister stwierdził bezczynność organu oraz prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Wyznaczenie przez organ terminu w dniu 17.02.2016 r. było bezskuteczne, bowiem nastąpiło po wniesieniu zażalenie. Długotrwała zwłoka w załatwieniu sprawy świadczy o rażącej bezczynności, o ile organ nie przedstawi poważnych przyczyn tak długiego czasu trwania postępowania (wyrok II GSK 1164/14). Jednak w nin. sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż organ podejmował pewne czynności (wyrok II SAB/Po 60/10, II SAB/Gd 30/11). Postępowanie jest złożone i wieloetapowe. Wyznaczony termin umożliwi organowi wydanie postanowienia o spełnieniu przesłanek ustawowych. W tym okresie strony i organ mają dołączyć dodatkowe niezbędne dowody. Wyznaczony termin należy liczyć z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Jednak niewątpliwie organ nie dotrzymał dodatkowego terminu wyznaczonego uprzednio przez Ministra. Kolejno (znowu nie po kolei) akta zawierają pismo organu przekazujące w dniu 16.03.2016 r. zażalenie na bezczynność. Zażalenia nie ma w aktach sprawy. W dniu 28.12.2016 r. organ zawiadomił skarżących o gotowości do wydania decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.). Do dnia wydania wyroku strony nie poinformowały Sądu o zrealizowaniu tej zapowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sad wielokrotnie rozstrzygał sprawy ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 – patrz wyrok II SAB/Wr 57/16 i wyroki tam omówione, ostatnio wyrok II SAB/Wr 53/16). Postępowania te prowadzone były od początku z pominięciem wymaganej metodyki pracy organu. Powinno być oczywiste, że rozpatrując liczne jednorodne sprawy organ musi wypracować jednolity schemat ich załatwiania od strony formalnej i dowodowej. Opracować zestaw rutynowych czynności wymaganych w każdym postępowaniu, jako ciągu czynności logicznie powiązanych i kolejno dokonywanych w sposób skoncentrowany. Ustawa dokładnie opisuje wymagania formalne i merytoryczne wniosku o przyznanie rekompensaty, co ułatwiało ustalenie rodzaju czynności procesowych organu. Czynności to powinny być ujęte w formie opracowanych jednolicie wzorów czy druków pouczeń, wezwań, zarządzeń, zawiadomień. Należało opracować program dowodowy postepowania. Należało znać inne organy właściwe do współdziałania w załatwieniu sprawy. Z uwagi na powinności stron w postępowaniu dowodowym powinny być one niezwłocznie informowane o potrzebie wskazanego konkretnie współdziałania w wyjaśnianiu sprawy. Przewiduje to zresztą również ustawa. Tymczasem, jak wiadomo, organ traktował te sprawy jako jednostkowe i nie wymagające wypracowania metody ich załatwiania, lekceważył pisma stron nie udzielając im żadnych pouczeń lub informacji (albo udzielając ich sporadycznie), przez szereg lat następujących po wpłynięciu wniosku nie podejmował w postępowaniu jakichkolwiek czynności procesowych, za to nadużywając art. 36 k.p.a zwodził strony zawiadomieniami o terminach załatwienia sprawy, z góry wiedząc że postępowania będą spoczywały. Inaczej mówiąc, organ z góry założył przewlekanie postępowań i własną bezczynność, czyli brak zamiaru załatwienia sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.) w terminie. Jak wskazano w dotychczasowych wyrokach, określenie przedmiotu zobowiązania organu w wyroku sądowym powinno odpowiadać powinnościom organu ujętym w art. 7 ust. 1 lub ust. 2 ustawy (oczywiście o ile do tej pory nie był stosowany, jak w nin. sprawie). Ustawa z 2005 r. nie przewiduje szczególnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 ust. 4 k.p.a), natomiast wyznacza fazy postępowania, których trwanie w wyraźnie unormowany (art. 6 ust. 6) lub dorozumiany (art. 7 ust. 1) sposób niewątpliwie może stanowić okoliczności wymienione w art. 35 § 5 k.p.a. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wzywanie stron do uzupełnienia wniosków powinno nastąpić niezwłocznie po ich wpłynięciu, aby w jak najkrótszym czasie organ uzyskał możność stosowania art. 7 ustawy. Oczywiście w tej chwili jest już za późno na te oczywiste pouczenia organu, jednak opisywany sposób postępowania, czyli niezachowanie elementarnych aktów staranności aby sprawnie załatwić sprawy, dobrze charakteryzuje podejście organu. To takie cechy jak nieudolność, brak dobrej woli, lekceważenie własnych obowiązków, ignorowanie potrzeb stron. Odzwierciedleniem tego podejścia jest stan akt administracyjnych sprawy, czyli brak szeregu dokumentów, brak ich uporządkowania, bałagan. W szeregu przypadków organ zwraca się o współdziałanie do niewłaściwych organów, czyli nie wie, jakie są właściwe. Organ nie tylko ignoruje wyznaczone przez siebie terminy, ale również wyznaczone przez Ministra. Kilkakrotnie stosuje art. 6 ust. 6 ustawy, co traktuje jako formę przedłużania postępowania, nie zaś formę uzupełnienia materiału dowodowego. Organ sam ocenił, że stan sprawy umożliwił jej załatwienie w sierpniu 2011 r. Strona jeszcze w 2012 r. wniosła o wydanie decyzji częściowej, do czego organ przymierza się dopiero obecnie. W 2013 r. organ biernie oczekiwał przez szereg miesięcy na odpowiedź od jednego z organów. W tymże 2013 r. organ wykorzystuje treść pisma stron jako pretekst do zawieszenia postępowania na ich wniosek, którego nie złożyły. Można tutaj dostrzec jednak przejaw działania na korzyść stron, zaś w tym czasie istniał już powód do zawieszenia postępowania z innej, rzeczywistej przyczyny. Jednak samo podjęcie postępowania nie skłoniło organu do jakiejkolwiek aktywności procesowej w okresie następnych kilku miesięcy. W styczniu 2016 r. organ zareagował na zażalenie skarżących w ten sposób, że wyznaczył termin załatwienia sprawy do końca roku. Minister trafnie zwrócił uwagę, że stanowiło to nadużycie art. 36 k.p.a. i było bezskuteczne. Czynność organu oddaje jednak jego intencje aby przewlekać postępowanie, nie załatwić sprawy, odsunąć od siebie moment dokonywania czynności procesowych. Przecież uprzednio stosował art. 36 k.p.a. również po to, aby następnie niczego nie robić. Już po wpłynięciu skargi organ ponownie zadeklarował gotowość do stosowania art. 7 ustawy. Miał na to kolejne 30 dni ( art. 54 § 2 p.p.s.a) i nadal, pomimo upływu ostatecznego terminu załatwienia sprawy w dniu 21.10.2016 r., niczego nie zrobił. Podobnie jak w innych sprawach, również i w tej organ w odpowiedzi na skargę nie omówił okoliczności wskazanych w art. 35 § 5 k.p.a., lecz przedstawił w skrócie przebieg postępowania dowodzący przewlekania postępowania i bezczynności. W tym stanie sprawy Sąd wyjątkowo dopatrzył się rażącego naruszenia przez organ prawa, co postulowano w skardze. Organ niewątpliwie nie stosował w postępowaniu zasad wynikających z art. 8, art. 9, i art. 12 § 1 k.p.a., nie respektował art. 35 § 1 k.p.a., nadużył art. 36 § 1 k.p.a., podobnie jak art. 6 ust. 6 ustawy. Organ wstępnie, z góry założył, że skoro sprawy stosowania ustawy z 2005 r. będą czasochłonne i skomplikowane, to niedostrzegalne staną się lub usprawiedliwione będą przejawy przewlekłego prowadzenia postępowania, a w konsekwencji bezczynność organu nie zostanie powiązana z rażącym naruszeniem prawa. Jednak w nin. sprawie uniki organu, aby robić cokolwiek pożytecznego w celu załatwienia sprawy, zdecydowanie przeważyły nad przejawami celowych i prawidłowych czynności procesowych. Z tych względów Sąd orzekł zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, ale ponadto zgodnie z § 1a stwierdził rażące naruszenie prawa. Uwzględniając przy tym pozytywne strony działania organu, Sąd nie znalazł podstaw do stosowania z urzędu sankcji finansowych (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O kosztach nie orzeczono zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a.