II SAB/Wr 62/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Władysław Kulon - sprawozdawca Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi J.W. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], AM-[...], obręb Cz., i ustalenie odszkodowania z tego tytułu I. odrzuca skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 24 stycznia 2013 r.; II. dalej idącą skargę oddala. J.W. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Wojewody D., któremu zarzucił, że od 7 lat i 10 miesięcy prowadzi postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, składającą się z działek nr[...], nr[...], nr [...]i nr [...] położonych w Cz. gmina N. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody D. od dnia 24 sierpnia 2006 r. do dnia 23 czerwca 2014 r., w sprawie ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość; 2) stwierdzenie, że przewlekłości postępowania Wojewody spowodowana jest rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący podał, że właścicielem działek nr [...] i [...] był od dnia 3 października 1991 r., działki nr [...] od dnia 18 października 1991 r, zaś działki nr [...] od dnia 7 lutego 1992 r. W dniu 23 marca 1998 r. Wojewoda J. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] Z. – K., która liniami rozgraniczającymi obejmowała w/w nieruchomości. W dniu 24 sierpnia 2006 r. Wojewoda D. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do powyższych nieruchomości, a decyzją z dnia [...] r. wywłaszczył skarżącego i ustalił odszkodowanie za wskazane nieruchomości. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Minister I. decyzją z dnia [...] r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., (sygn. akt I SA/Wa 454/10 uchylił decyzję Wojewody D. i decyzję Ministra I. Budowa autostrady [...] Z.-K.została ukończona pod koniec 2008 r., a następnie oddana do użytkowania w dniu 19 sierpnia 2009 r. W dniu 12 lipca 2013 r. Wojewoda D. wydał kolejną decyzję, w której wywłaszczył skarżącego i ustalił odszkodowanie za nieruchomość składającą się z ww. działek. Decyzję tą Minister I. uchylił decyzją z dnia [...] r. Do dnia 23 czerwca 2014 r. Wojewoda D.nie wydał decyzji w sprawie. W dniu 16 kwietnia skarżący skierował do Ministra I. zażalenie na przewlekłość postępowania. W tak przedstawiającym się stanie sprawy według skarżącego Wojewoda przez ponad 7 lat i 10 miesięcy przewlekał postępowanie odszkodowawcze, a na jego zlecenie sporządzano wyceny nieruchomości, które w żaden sposób nie odpowiadały wartości nieruchomości, gdyż w wycenach nie uwzględniano elementów składowych nieruchomości. Dopiero w dniu 30 lipca 2013 r. Wojewoda uznał za niezbędne ustalenie i uwzględnienie w odszkodowaniu elementów składowych nieruchomości, które były na stałe związane z gruntem w dniu 23 marca 1998 r., tj. w dniu ustalenia lokalizacji autostrady. W rzeczywistości, zdaniem skarżącego, postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do przedmiotowych działek trwa 7 lat i 10 miesięcy i do dnia dzisiejszego brak decyzji w sprawie. Wojewoda podejmował działania nieterminowo, prowadząc sprawę nieefektywnie i bezcelowo, ponieważ nie ustalił na samym początku postępowania, jaki był stan nieruchomości w dniu 23 marca 1998 r. W ocenie skarżącego Wojewoda rozpoczynając postępowanie odszkodowawcze nie zażądał od inwestora protokołu przejęcia nieruchomości. Dopiero po upływie 8 lat od wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego Wojewoda rozpoczął procedurę ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości w Cz. na dzień 23 marca 1998 r. Powyższe zdaniem skarżącego oznacza, że dotychczasowe czynności Wojewody były całkowicie bezcelowe i w gruncie rzeczy generowały jedynie przewlekłość postępowania, gdyż ustalenie stanu nieruchomości należy do podstawowych czynności, które powinny być wykonane na samym początku postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Wobec tego, z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w Cz. trwa już ponad 7 lat i 10 miesięcy, oczywistym jest że Wojewoda prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Naruszony został art. 35 k.p.a. oraz art. 12 ustęp 4b specustawy drogowej. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o: 1) odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym postępowania objętego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 43/12, jako skargi dotyczącej sprawy prawomocnie osądzonej; 2) oddalenie skargi dotyczącej przewlekłości postępowania w pozostałym zakresie jako niezasadnej. Na uzasadnienie podano, że sprawa przewlekłości postępowania Wojewody w sprawie ustalenia odszkodowania z opisanego tytułu była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 43/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi J.W. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość zobowiązał Wojewodę D. do wydania orzeczenia w sprawie w terminie sześćdziesięciu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie wniósł skargi kasacyjnej od tego wyroku, wobec czego stał się on prawomocny. W ocenie Wojewody powyższe okoliczności wskazują że sprawa przewlekłości prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z opisanego tytułu w zakresie obejmującym okres do dnia 24 stycznia 2013 r. została prawomocnie osądzona. Zdaniem organu, w tym przypadku mamy do czynienia ze stanem powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co wyklucza możliwość ponownego rozstrzygania w tym samym przedmiocie przez sąd administracyjny. Nie ma bowiem wątpliwości, że w przedstawionym zakresie występuje przedmiotowa i podmiotowa tożsamość sprawy prawomocnie osądzonej oraz sprawy objętej aktualnie wniesioną skargą, dlatego też skarga w zakresie w jakim dotyczy żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania Wojewody do dnia 24 stycznia 2013 r. powinna zostać odrzucona. Następnie autor odpowiedzi na skargę podał, że co do żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania Wojewody D. w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa wymienionych nieruchomości gruntowych w pozostałym zakresie, tj. od dnia 25 stycznia 2013 r. do dnia 23 czerwca 2014 r., to należy uznać, że jest ono niezasadne, a skarga w tej części powinna zostać oddalona. Wojewoda wskazał, że Minister I.i R. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu części nieruchomości stanowiącej własność J.W. oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1796 ha, nr [...] o pow. 0,7639 ha, nr [...] o pow. 0,0601 ha i nr [...] o pow. 0,4925 ha, położonej na terenie gminy N., obręb Cz., przeznaczonej pod budowę autostrady [...] na odcinku Z.-K. oraz ustalającej odszkodowanie za odjęcie prawa do tej nieruchomości na rzecz J.W. w kwocie [...] zł, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę wskazano, że aktualnie postępowanie w sprawie jest prowadzone przez Wojewodę D. W tak przedstawionym stanie postępowania administracyjnego, w ocenie autora odpowiedzi na skargę, nie zachodzi sytuacja przewlekłości postępowania. W tym zakresie Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Powołany przepis specustawy stanowi regulację szczególną w stosunku do terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 k.p.a. i ma jedynie charakter instrukcyjny. W ocenie Wojewody dochowano wszelkiej staranności i podjęto wszelkie możliwe działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Zauważono, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy ma charakter złożony i, co do zasady, powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Specustawa obliguje wojewodę jako organ właściwy w tej kategorii sprawach do zasięgnięcia opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego mającej formę operatu szacunkowego dotyczącego wysokości odszkodowania. Autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może pozbawiać strony prawa i nie zwalania właściwego organu z obowiązku rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 576/10, zwrócił uwagę, że "przepis art. 12 ust. 4b specustawy drogowej mówiący, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan prawny nieruchomości nie jest do końca wyjaśniony. Przepisu tego nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa". Według Wojewody analogiczne stanowisko co do charakteru prawnego terminu wskazanego w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, przedstawił m.in. NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1621/12, oraz WSA w Łodzi w wyroku z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 76/12. Zdaniem organu, opisanego rodzaju postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego wysokości odszkodowania zostało przeprowadzone przez z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) z uwzględnieniem spornych interesów stron tego postępowania, jak i z poszanowaniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania. Organ dochował wymogów art. 36 k.p.a. tj. powiadamiał strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazywał nowy termin jej załatwienia oraz podawał przyczyny zwłoki. Ponadto zauważono, że w terminowość załatwienia przedmiotowej sprawy była i jest warunkowana nie tylko czynnościami i działaniem organu pierwszej instancji. Na skutek aktywności procesowej skarżącego, sprawa administracyjna była niejednokrotnie przedmiotem postępowania odwoławczego, jak również sądowo-administracyjnego. Nie sposób zatem przyjąć, że przewlekłość postępowania, o której pisze skarżący we wskazanym przez niego okresie jest wynikiem działań/zaniechań Wojewody. W piśmie procesowym z dnia [...] r., pełnomocnik organu podał, że Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. w sprawie [...] orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości stanowiącej własność J.W. położonej na terenie gminy N. oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr[...], nr[...], nr [...]i nr[...], obręb Cz. i ustaleniu na jego rzecz odszkodowania za nieruchomość stanowiącą własność J.W. W związku z odwołaniem J.W. od tej decyzji sprawa jest rozpatrywana przez organ odwoławczy – M. I. i R. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2012 r., Nr 270 – zwanej dalej u.p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a, a więc między innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy pasów drogowych autostrady płatnej[...] . Na wstępie należy powiedzieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 43/12, zobowiązał Wojewodę D. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości położonej na terenie gminy N. – oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr[...], nr[...], nr [...]i nr[...], obręb Cz. – w terminie sześćdziesięciu dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy na powyższy wyrok nie została wywiedziona skarga kasacyjna, w związku z tym wyrok ten jest prawomocny i korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Należy bowiem zauważyć, że jeśli skarga dotyczy sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, która została już prawomocnie osądzona (res iudicata), mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, co wyklucza możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie. Konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej, jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. Nie ulega wątpliwości, że o tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej przesądzają przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą wystąpić łącznie. Dla wyznaczenia tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej przesądzające znaczenie ma aspekt przedmiotowy (zob. B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2007 r. nr 1). W związku z tym sąd ustalił, że w rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, iż przedmiotem skargi jest postępowanie administracyjne przed Wojewodą D., które podlegało kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie zakończonej wspomnianym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. Z akt sprawy wynika również, że katalog stron obu postępowań sądowoadministracyjnych jest tożsamy. Z tego zaś, zdaniem sądu, płynie wniosek, że obecnie złożona skarga w zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę D. do dnia 24 stycznia 2013 r. jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 u.p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W konsekwencji należy powiedzieć, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte może być wyłącznie postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę D. po wydaniu wspomnianego wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. Wspomnieć więc trzeba, że w myśl art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 u.p.p.s.a.). W związku z tym sąd dokonał oceny przebiegu kontrolowanego postępowania administracyjnego w celu dokonania oceny, czy było ono prowadzone przewlekle po dniu 24 stycznia 2012 r. Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Innymi słowy, o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Można więc przyjąć, że przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli chodzi o terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, to należałoby powiedzieć, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Po myśli art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, nie można nie wspomnieć, że przedmiotem postępowania przed Wojewodą D. w kontrolowanej sprawie było ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej). Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b). W myśl art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W przepisie natomiast art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wskazano, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl zaś art. 18 ust. 3 specustawy drogowej odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Należy przy tym zastrzec, że termin do wydania decyzji określony w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej ma charakter procesowy i może podlegać przedłużeniu na zasadach określonych w k.p.a., tak jak to miało wielokrotnie miejsce w niniejszej sprawie. Przechodząc dalej trzeba stwierdzić, że jak wynika z akt doręczonych sądowi, wśród czynności organu, które miały miejsce jeszcze przed wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., bo w dniu 22 stycznia 2013 r. wezwał on strony postępowania i biegłego na rozprawę administracyjną, której termin wyznaczono na dzień 20 lutego 2013 r. Na tym etapie postępowania skarżący kierował do organu wnioski z dnia 23 stycznia, 25 stycznia, 18 lutego, 19 lutego, 2013 r., dotyczące dostarczenia mu dokumentów, odroczenia rozprawy czy zawieszenia postępowania. Wojewoda D. w dniu[...]r. wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, zaś Minister T.B. i G.W. postanowieniem z dnia [...] r. uznał zażalenie J.W. na bezczynność Wojewody D. w sprawie dotyczącej wniosku o zawieszenie postępowania za bezzasadne. Pozostając przy zagadnieniu dotyczącym zawieszenia postępowania dodać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 16 lipca 2013 r. (sygn. akt II SAB 56/13) odrzucił skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania. Powracając do postępowania przed organem I instancji po dniu 24 stycznia 2013 r., zauważyć należy, że jeszcze przed zwrotem akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, (zwrot akt nastąpił w dniu 16 maja 2013 r.), Wojewoda D. pismem z dnia 7 marca 2013 r. zawiadomił o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i wezwał stronę do wskazania dogodnego terminu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Po skierowaniu, w marcu 2013 r., pism do organów o wydanie wypisów i wyrysów z planu miejscowego pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. Wojewoda D. wezwał strony do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowych wniosków, poinformował J.W. o nieuwzględnieniu wniosku o odroczenie rozprawy oraz poinformował o przyczynach niezachowania wyznaczonego terminu załatwienia sprawy. Następnie w dniu [...] r. Wojewoda D. wydał decyzję o wywłaszczeniu części nieruchomości oraz ustaleniu odszkodowania. Jak dowodzi lektura akt administracyjnych J.W. oprotestował wskazaną decyzję odwołaniem, zaś Minister I. i R. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia. Pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. zwrócono się do biegłego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, zaś innym opatrzonym tą samą datą wezwano strony na rozprawę administracyjną. W dniu 7 lutego 2014 r. wpłynęło do organu potwierdzenie aktualności operatu, zaś w dniach: 13 lutego, 17 lutego, 30 maja 2014 r. prowadzono rozprawy administracyjne, w których nie uczestniczył J.W., wnioskując jednak w pisemnych wystąpieniach do organu o ich odroczenie. Wojewoda D.w pismach kierowanych do stron postępowania (np. 1 kwietnia, 20 czerwca 2014 r.) informował o zmianie terminu zakończenia sprawy, podając przyczyny. Jak wynika z pism procesowych kierowanych przez pełnomocnika organu do Sądu, Wojewoda D. w dniu [...] r. wydał decyzję o wywłaszczeniu części nieruchomości stanowiących własność J.W. i ustaleniu odszkodowania, zaś aktualnie ze względu na złożone odwołanie sprawa badana jest w trybie odwoławczym przez M.I. i R. W ocenie sądu postępowania Wojewody D. w powyższym okresie nie można określić jako przewlekłego, ponieważ podejmowane działania organu były prawidłowe i zmierzały do wyjaśnienia istotnych zagadnień dla toku prowadzonego postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym skargę, oceniając przebieg kontrolowanego postępowania administracyjnego w kontekście przepisów specustawy drogowej zwrócił uwagę, że sprawy, których przedmiotem jest ustalenie i zasądzenie odszkodowania mają w zasadzie charakter cywilnoprawny (sporny), a jedynie z woli ustawodawcy niektóre z nich zostały – jak na przykład niniejsza – przeniesione na grunt postępowania administracyjnego. To zaś powoduje, że w ramy instytucji procedury administracyjnej wtłoczono nie tylko "sprawę odszkodowawczą" wymagającą rozstrzygnięcia, ale również całokształt przeciwstawnych interesów, jakie mają podmiot wywłaszczony i podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Posiadanie sprzecznych interesów przez strony postępowania odszkodowawczego rzutuje zaś na sposób korzystania przez strony z uprawnień procesowych i stawia organ w sytuacji nie tylko arbitra (taką pozycję ma – co do zasady – sąd powszechny w sprawie cywilnej), ale i aktywnego czynnika zlecającego, przeprowadzającego i na koniec oceniającego poszczególne dowody. Z tego zaś wynika, że postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter złożony i wymaga od organu zastosowania niemal wszystkich znanych środków dowodowych. Przede wszystkim obligatoryjne jest zasięgnięcie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), które ma przybrać postać operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest zaś wysoce specjalistyczną i sformalizowaną postacią opinii biegłego. Dalej, specyfika postępowania odszkodowawczego wymaga od organu dokonywania ustaleń stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości w określonej dacie, co również rodzi konieczność sięgania po wszystkie możliwe środki dowodowe (przesłuchania, oględziny, kwerendy archiwalne itp.). Dodatkowo wypada zauważyć, że inicjatywa dowodowa w postępowaniu służy nie tylko organowi, ale i stronom (z czego skarżący często korzysta w kontrolowanym postępowaniu, do czego oczywiście ma prawo, ale czym – nolens volens – również przyczynia się do przedłużenia postępowania). To wszystko ma wpływ na przebieg i tempo postępowania i skutkuje tym, że postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości trwają zwykle dłużej niż "klasyczne" postępowania administracyjne, a czas ich trwania bywa w efekcie zbliżony do czasu trwania postępowań przed sądami cywilnymi. Reasumując należy powiedzieć, że sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dokonał oceny przebiegu postępowania przed organem administracji publicznej i stwierdził, że czynności podejmowane przez organ zmierzały bezpośrednio do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Terminy wyznaczane rzeczoznawcy majątkowemu i podmiotom, do których zwracał się wojewoda, były uzasadnione potrzebami postępowania. Nadto przeprowadzane przez organ czynności wynikały ze wskazań zawartych w decyzji organu II instancji z dnia 16 grudnia 2013 r., a zatem nie można im prima facie przypisać cech zbędności czy pozorności. Nie sposób również uznać, aby po dniu 16 maja 2013 r. (tj. po przesłaniu odpisu wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. ze stwierdzeniem jego prawomocności wraz z uzasadnieniem) organ działał bez należytej staranności, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Sąd stwierdził nadto, że postępowanie prowadzone jest przez organ obiektywnie długo, lecz bynajmniej nie z powodu podejmowania przez organ czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przeciwnie, zdaniem Sądu, czynności organu były prawidłowe i w tym zakresie nie można stwierdzić, iż postępowanie administracyjne w okresie po dniu przesłania odpisu wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. było prowadzone przez Wojewodę D. w sposób przewlekły. Z tych względów skargę w tym zakresie należało oddalić, o czym na mocy art. 151 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt II sentencji wyroku.