II SAB/Wr 64/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie egzekucji rozbiórki pawilonu handlowego postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 16 lutego 2010 r. skierowanym do D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. skarżący R. B. zarzucił bezczynność Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. w postępowaniach dotyczących obiektów budowlanych położonych na działkach nr [...] i [...] AM-[...] obręb O. oraz w sprawie zbiorników na olej opałowy zlokalizowanym przy ul. K. [...] w O. W piśmie [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.wskazał, iż w sprawie dotyczącej prac budowlanych w obiekcie położonym na działce nr[...] , w części pomieszczeń przyznanych do wyłącznego użytkowania, wydano postanowienie z dnia [...] r. nr[...] , w sprawie dotyczącej prac budowlanych wykonywanych niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną i pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania w obiekcie wydano postanowienie z dnia [...] r. nr [...] , a w sprawie zbiorników na olej opałowy wydano postanowienie z dnia [...] r. nr [...]. Odnosząc się do zarzutu bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie nielegalnego użytkowania tymczasowego pawilonu handlowego położonego na działce nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro w toku jest postępowanie egzekucyjne dotyczące rozbiórki tego obiektu, to odrębne postępowanie co do użytkowania obiektu jest bezprzedmiotowe i nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie. Wojewódzki Inspektor przedstawił czynności podejmowane w postępowaniu egzekucyjnym i podkreślił, że stronami postępowania egzekucyjnego są jedynie zobowiązany i wierzyciel. Wskazał, że istnieje możliwość prawna, z której nie skorzystał powiatowy organ nadzoru budowlanego, wydania postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego. Wojewódzki Inspektor podał, że zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z poleceniem bezzwłocznego podjęcia prawnie skutecznych działań w celu wyegzekwowania rozbiórki tymczasowego pawilonu handlowego. Pismem z dnia [...] r. R. B. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie egzekucji rozbiórki pawilonu handlowego. Zaznaczając, że postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda nałożył na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. obowiązek dokonania egzekucji rozbiórki pawilonu, skarżący stwierdził, iż pomimo upływu 5 lat Powiatowy Inspektor nie dokonał egzekucji, co świadczy o jego bezczynności. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że obecnie jest zakończone postępowanie egzekucyjne w sprawie nakazu rozbiórki pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce nr [...] AM-[...] obręb O. Grzywna w celu przymuszenia wykonania rozbiórki została przez Urząd Skarbowy w O. wyegzekwowana poprzez zajęcie rachunku bankowego zobowiązanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. oświadczył, że nie może przystąpić do realizacji wykonania zastępczego, gdyż zobowiązany przedłożył dokumenty świadczące o tym, że może zachodzić konieczność wznowienia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego pawilonu. Wobec powstałych wątpliwości sprawa została skierowana do Prokuratury Rejonowej w O. Organ zaznaczył, iż w stosunku do przedmiotowego obiektu zostały wydane decyzje, od których R. B. wniósł odwołania, które przesłano do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Powiatowy Inspektor podał, że w związku z wykonaniem prac budowlanych niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją i wydanym w tym zakresie pozwoleniem zostało wydane prawomocne i ostateczne postanowienie nr [...] z dnia [...] r. Organ poinformował, że nie można było dotrzymać 30-dniowego terminu wyznaczonego przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., gdyż dokumenty pocztą zwrotną zostały dostarczone do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. w dniu [...] r., a R. B. w trybie art. 36 § 2 kpa został powiadomiony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie R. B. zarzuca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. bezczynność w podjęciu działań mających na celu wyegzekwowanie rozbiórki pawilonu handlowego. Przy tak sformułowanym żądaniu skargi, w pierwszym rzędzie należało ustalić kwestie związane z jej dopuszczalnością. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 a § 2 art. 3 p.p.s.a., a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna (pkt 1); postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (4a). Z przedstawionych regulacji wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmująca bezczynność organów możliwa jest tylko w podanym wyżej zakresie. W niniejszej sprawie R. B. nie wskazał, by skarżony organ pozostawał w zwłoce w wydaniu decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, o jakich mowa w pkt 1 - 4 a § 2 art. 3 p.p.s.a. Z treści skargi wynika, że skarżący domaga się podjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., który jest jednocześnie organem egzekucyjnym, czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w sprawie wykonania przez zobowiązaną zapadłej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Chodzi tu więc o bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym. Dlatego konieczne jest dokonanie oceny skargi R. B. na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą egzekucyjną. Ustawa egzekucyjna posiada własne rozwiązania prawne regulujące kwestie bezczynności organu egzekucyjnego. Stosownie do art. 6 § 1 i 1a ustawy egzekucyjnej, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel (podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku) powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (§ 1). Natomiast, na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu tych czynności służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia, zaś na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (§ 1a), a w dalszej kolejności - stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. - skarga do sądu administracyjnego. Zacytowany art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej ma charakter przepisu szczególnego do art. 35 k.p.a. i wyłącza jego zastosowanie w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów tejże ustawy. Wprowadzono w nim samoistną, niezależną od rozwiązania polegającego na skardze na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., możliwość złożenia skargi na bezczynność, polegającą na niepodejmowaniu przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, również przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. W przypadku takiej skargi organ wyższego stopnia - odmiennie niż w art. 37 k.p.a. - ma obowiązek ustosunkować się do niej w formie postanowienia, które jest zaskarżalne. Skoro zatem art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej stanowi przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do art. 37 § 2 k.p.a., to w sytuacji gdy osoba posiadająca interes prawny lub faktyczny domaga się od wierzyciela (organu) podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania określonego postępowania od podmiotu zobowiązanego, ewentualna bezczynność organu uprawnia stronę wyłącznie do wniesienia skargi na bezczynność, na podstawie art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej. Wykluczona jest natomiast możliwość wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Ustawodawca wprowadził więc szczególny tryb kwestionowania bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym, nadto rozszerzył krąg podmiotów uprawnionych do udziału w tym trybie. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że skarżącemu, który - co należy podkreślić - nie jest stroną postępowania egzekucyjnego (co do zasady stronami są wierzyciel i zobowiązany), przysługuje prawo złożenia skargi na bezczynność w sprawie przez niego opisanej (przy założeniu, że jego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku), jednak ową skargę winien skierować do właściwego organu wyższego stopnia, czyli D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Dopiero na postanowienie tego organu oddalające skargę na bezczynność i po wyczerpaniu trybu zażaleniowego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe podkreślić trzeba, że sąd administracyjny jest właściwy jedynie w sprawach skarg na postanowienia organów wyższego stopnia oddalających skargi na bezczynność organu egzekucyjnego opisanego w art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej. Natomiast nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu egzekucyjnego pierwszej instancji, polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, bez wyczerpania trybu wskazanego w art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej. Identyczne stanowisko prezentowane było wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. w szczególności postanowienie WSA w Opolu z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Op 16/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 685/10, a także wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2003r. II SAB/Ka 138/02). W tym stanie rzeczy wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niedopuszczalną należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.