II SAB/Wr 65/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Alicja Palus, Gabriel Węgrzyn (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe Nadleśnictwo O. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód I. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie; IV. wymierza organowi grzywnę w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 5 XI 2019 r. Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo O. (dalej jako "skarżący") zakwestionował bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "organ") w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. W skardze podniesiono, że organ pozostaje w trwającej kilkanaście miesięcy bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym skarżący zażądał: zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie miesiąca; stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10-krotności przeciętnego wynagrodzenia i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że ma obowiązek wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia każdej sprawy. Zaznaczył, że w dniu 5 IV 2019 r. zawiadomił zainteresowane strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z wymaganiami prawnymi informację o wszczęciu postępowania podano do publicznej wiadomości, poprzez umieszczenie jej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej oraz umieszczenie na okres 7 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibach: Dyrektora Zarządu Zlewni we W. PGW Wody Polskie oraz Burmistrza Gminy O. W wyznaczonym terminie strony postępowania nie wniosły do sprawy wniosków ani zastrzeżeń, a przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że nie ma przeszkód do wydania pozwolenia. Organ zaznaczył, że decyzją z dnia [...] ([...]) wydał na rzecz skarżącego pozwolenie wodnoprawne. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w dniu 2 XII 2019 r. zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, co – zdaniem organu powinno zostać uwzględnione przy rozstrzyganiu o należnej grzywnie. Pismem procesowym z 7 II 2020 r. skarżący odstąpił od żądania zobowiązania organu do wydania decyzji i podtrzymał pozostałe wnioski skargi. Z akt administracyjnych wynika, że skargę wniesiono w następujących okolicznościach: W dniu 27 XII 2017 r. skarżący złożył do Starosty T. wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla ujęcia wody na potrzeby deszczowni na terenie szkółki leśnej w Leśnictwie J., działka nr [...], obręb L. oraz nr [...] i nr [...] obręb J. W dniu 29 I 2018 r. Starosta T. przekazał sprawę według właściwości do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie we W., stwierdzając, że właściwym organem w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wody Polskie. Pismem z dnia 7 II 2018 r. zastępca Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. przekazał przedmiotowy wniosek skarżącego do Dyrektora Zarządu Zlewni we W. w celu załatwienia zgodnie z kompetencjami. W dniu 22 II 2019 r. skarżący złożył ponaglenie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki, w wyniku którego organ ten postanowieniem z [...] (Nr [...]): stwierdził bezczynność z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał Dyrektora Zarządu Zlewni we W. PGW WP do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania postanowienia, liczonych zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 35 § 5 kpa oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. Pismem z 5 IV 2019r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. Pismem z 25 VI 2019 r. skarżący wystąpił do organu o udzielenie informacji na jakim etapie postępowania jest sprawa wydania pozwolenia wodnoprawnego, jednak nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W okolicznościach sprawy skargę należało uznać za uzasadnioną. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Licząc termin załatwienia sprawy od momentu przekazania właściwemu organowi wniosku (od 8 II 2018 r.) maksymalny dwumiesięczny termin jej załatwienia upływał z dniem 8 IV 2018 r. Także miesięczny termin wyznaczony postanowieniem nadzorczym nie został zachowany (tj. od 7 III 2019 r. do 7 IV 2019 r.). Organ dopiero w dniu 5 IV 2019 r. zawiadomił o prowadzeniu postępowania i była to zarazem pierwsza czynność organu w sprawie. Kolejną czynnością organu, dokonaną 7 miesięcy później, było już wydanie decyzji. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt administracyjnych, organ dnia 8 II 2018 r. otrzymał kompletny wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i do 5 IV 2019 r. nie dokonał jakiejkolwiek czynności w celu jego rozpoznania, zaś decyzję wydano dopiero dnia [...]. Organ znacząco wykroczył poza termin ustawowy jak i termin wyznaczony w postanowieniu nadzorczym i to w warunkach, które nie usprawiedliwiały takich opóźnień. Należy też zaznaczyć, że organ w trakcie postępowania nawet nie wykonywał obowiązków z art. 36 kpa pozwalających stronie skarżącej zorientować się, kiedy może oczekiwać rozstrzygnięcia. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa). Skoro organ wydał już decyzję w sprawie, to zdezaktualizowała się konieczność wydania orzeczenia zobowiązującego organ do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym postępowanie ze skargi na bezczynność należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). Sąd uwzględnił wniosek skargi o wymierzenie organowi grzywny, jednak w niższej kwocie od żądanej przez skarżącego. Prawie dwuletni okres bezczynności i brak okoliczności ją uzasadniających przemawiają za zasadnością zastosowania grzywny, przy czym przy wymiarze grzywny uwzględnić też należało, że w reakcji na skargę organ wydał decyzję. W ocenie Sądu grzywna w kwocie 2 000 zł jest adekwatna do okoliczności rozpatrywanej bezczynności. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 580 zł, tj. wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie jednego radcy prawnego (480 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.