II SAB/Wr 66/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Wrocław na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie nabycia z mocy prawa nieruchomości I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 26 maja 2017 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1935/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. SA z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2725/14 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 27 czerwca 2014 r. nr MSP/DMSP/3016/RSz/14 MSP-DMSP-RS-555-1/14 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie przekazania na rzecz Miasta na prawach powiatu Wrocław, mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu Szkół K. z siedzibą we W. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewoda Dolnośląski musi przeprowadzić postępowanie i ocenić wniosek miasta Wrocławia merytorycznie, oceniając czy w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W przypadku stwierdzenia bezzasadności żądania strony, organ nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (por. np. wyroki NSA: z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2239/13 i z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 5/12). Odpis prawomocnego wyroku o którym mowa, wraz z aktami sprawy przekazano Wojewodzie Dolnośląskiemu w dniu 30 sierpnia 2017 r. Pismem z dnia 9 marca 2018 r. miasto Wrocław na prawach powiatu, Wydział Nieruchomości Komunalnych wystąpił o informację na temat stanu postępowania oraz informację, jakie działania zostały przez Wojewodę Dolnośląskiego podjęte po zwrocie akt i opisanym wyżej wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu opisanego pisma, w ramach postępowania, do akt sprawy dołączony został wydruk z aktualnej księgi wieczystej spornych nieruchomości, zaś Prezydenta Miasta Wrocławia poinformowano, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 31 lipca 2018 r. Pismem z tego samego dnia (26 marca 2019 r.), Wojewoda Dolnośląski wystąpił do Sądu Rejonowego dla Wrocławia [...] o wydanie aktu notarialnego będącego odstawą przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków nieruchomości oraz do Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego o przekazanie wypisów, wyrysów z operatu ewidencyjnego sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości. Dokumenty te Wojewoda Dolnośląski otrzymał w dniu 4 kwietnia 2019 r. Kolejno, pismem z dnia 25 lipca 2018 r. organ zawiadomił Prezydenta Wrocławia o planowanym terminie zakończenia postępowania na dzień 30 listopada 2018 r. Pismami z dnia 27 sierpnia 2018 r. Wojewoda zwrócił się do Archiwum Państwowego, do Zakładu Archiwalnego Składnicy Akt, Archiwum Akt Nowych oraz Zespołu Szkól L. i P. SA, o udzielenie informacji i jakichkolwiek dokumentów potwierdzających przekazanie na dzień 5 grudnia 1990 r. w zarząd lub użytkowanie P. spornych nieruchomości. Pismo tożsamej treści skierowane zostało do wnioskodawcy, Prezydenta Wrocławia. Odpowiedź z Archiwum Państwowego wpłynęła do organu w dniu 7 września 2018 r., z Archiwum Akt Nowych w dniu 28 grudnia 2018 r. , od Miasta Wrocław w dniu 18 września 2018 r., z Zespołu Szkół w dniu 16 października 2018 r. P. SA pismem z dnia 13 września 2018 r. poinformowały organ, że nie posiadają wskazanych dokumentów, wnosząc jednocześnie o przedłużenie terminu na ich złożenie, bowiem – jak wynika z treści pisma – P. SA rozpoczęło poszukiwania dokumentacji. W odpowiedzi na pismo P. SA, udzielonej w dniu 17 września 2019 r., Wojewoda Dolnośląski wyraził zgodę na złożenie dokumentacji w terminie późniejszym, nie wyznaczając terminu na wykonanie obowiązku. Pismem z dnia 28 listopada 2018 Wojewoda Dolnośląski zawiadomił Prezydenta Miasta o planowanym terminie zakończenia postępowania – 31 marca 2019 r. Pismami z dnia 4 stycznia 2019 r, oraz 6 marca 2019 r. Wojewoda Dolnośląski ponowił pismo do Zakładu Archiwalnego Składnicy Akt, z uwagi na brak odpowiedzi. W dniu 28 marca 2019 r. poinformował Prezydenta Miasta Wrocławia, że planowany termin zakończenia postępowania to 31 lipca 2019 r. Pismem z dnia 10 maja 2019 r, po raz czwarty Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do Zakładu Archiwalnego Składnicy Akt, z uwagi na brak odpowiedzi na wcześniejsze trzy pisma o tożsamej treści. W dniu 25 lipca 2019 r. poinformował Prezydenta Miasta Wrocławia i P. SA, że planowany termin zakończenia postępowania to 30 listopada 2019 r. Pismem z tej samej daty, po raz piąty Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do Zakładu Archiwalnego Składnicy Akt. W dniu 26 sierpnia 2019 r. Prezydent Wrocławia wywiódł ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewoda Dolnośląski ponaglenie to przekazał do załatwienia w dniu 6 września 2019 r., do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Pismem z dnia 10 października 2019 r., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przekazała ponaglenie do rozpoznania do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który uznał je za nieuzasadnione (postanowienie z dnia 25 listopada 2019 r.) W dniu 10 grudnia 2019 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęła odpowiedź z Zakładu Archiwalnego Składnicy Akt. Pismem z dnia 26 marca 2020 r. Wojewoda Dolnośląski zawiadomił Prezydenta Miasta Wrocławia i P. SA , że planowany termin załatwienia sprawy to 31 lipca 2020 r. Pismem z dnia 16 czerwca 2020 r. organ prowadzący postępowanie zwrócił się do Archiwum Państwowego o przekazanie konkretnych, wymienionych w treści pisma dokumentów. Posiadane przez Archiwum dokumenty wpłynęły do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 6 lipca 2020 r. Pismo tożsamej treści Wojewoda skierował do tych samych podmiotów, do których zwracał się pismami z dnia 27 sierpnia 2018 r. Archiwum Akt Nowych udzieliło odpowiedzi w dniu w dniu 18 sierpnia 2018 r., P. SA w dniu 10 lipca 2020 r., Pismem z dnia 6 lipca 2020 r. Wojewoda wystąpił o informację do Ministerstwa Infrastruktury, a pismem z 27 lipca 2020 r. do Ministra Rozwoju. Również w dniu 27 lipca 2020 r. Wojewoda Dolnośląski wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na dzień 30 listopada 2020 r. W dniu 18 listopada 2020 r. skierowano do stron postępowania pismo informujące, że planowany termin zakończenia postępowania wyznaczono na dzień 31 marca 2021 r. Kolejnym pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. wyznaczono termin zakończenia postępowania na dzień 31 lipca 2021 r. Pismem z dnia 29 lipca 2021 r. wyznaczono termin zakończenia postępowania na dzień 30 listopad 2021 r. W takim stanie faktycznym, pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. Gmina Wrocław wywiodła do tutejszego Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. Przedstawiając stan faktyczny sprawy i wskazując, że działania organu od daty zwrotu akt z Naczelnego Sadu Administracyjnego w 2018 r. działania Wojewody Dolnośląskiego ograniczyły się do kilkukrotnego wysłania pisma o tożsamej treści i wysyłaniu kolejnych zawiadomień o wyznaczaniu nowych terminów zakończenia postępowania. W ocenie stronny skarżącej wskazuje to na przewlekłe prowadzenie postępowania. Gmina wyjaśniła, że skarga złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, co wyczerpuje formalne wymogi wystąpienia ze skargą do Sądu. Wskazując na powyższe, w skardze wnoszono o zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie w terminie miesiąca oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując na szeroko zakrojone poszukiwania decyzji Ministra Komunikacji z dnia 25 maja 1984 r. Pismem z dnia 18 lutego 2022 r., Wojewoda Dolnośląski przedstawił pismo P. SA, w których informują o przeprowadzeniu kwerendy w celu poszukiwania dokumentów do sprawy i w związku z tym wnoszą o przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 26 sierpnia 2019 r. w którym strona zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że w aktualnym stanie prawnym przewlekłość - podobnie jak bezczynność - zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wspólną cechą obu pojęć jest to, że określają one stan zaniechania organu w wyniku którego, konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Pojęcie przewlekłości jest jednak pojęciem nieco szerszym niż bezczynności. Jak przyjęto w orzecznictwie przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020r. I GSK 631/20, CBOSA). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej. W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje, że Wojewoda prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, a przerwy w podejmowaniu jakichkolwiek działań bywały kilkumiesięczne. Z akt sprawy wynika, że akta sprawy wraz z wyrokiem z dnia 26 maja 2017 r. wpłynęły do Wojewody w dniu 30 sierpnia 2017 r. Na piśmie przewodnim sporządzono odręczną adnotację "proszę o kontynuację postępowania". Jednakże zupełnie żadne czynności nie zostały podjęte, aż do momentu wpływu pisma strony skarżącej w marcu 2018 r. o informację na temat stanu postępowania. Okres zupełnej bezczynności Wojewody wynosił wówczas 7 miesięcy, co już samo w sobie jest nie do pogodzenia z przedstawionymi zasadami postępowania administracyjnego. Co więcej, pomimo że pismo Gminy Wrocław zawierało konkretne zapytanie "jakie działania zostały podjęte przez Wojewodę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy?", organ nie udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, informując jedynie, że załatwienie sprawy nastąpi do dnia 31 lipca 2018 r. Co istotne, nawet takich zawiadomień Wojewoda zaniechał we wspomnianym siedmiomiesięcznym okresie bezczynności (od września 2017 r. do marca 2018 r.). Dodatkowo, po wpływie pisma strony skarżącej, jedynymi czynnościami Wojewody był wydruk księgi wieczystej i dołączenie go do akt sprawy oraz zwrócenie się o informację do Sądu Rejonowego Wieczystoksięgowego oraz Katastru Miejskiego. Były to jedyne czynności wykonane przez organ w wyznaczonym dodatkowym okresie prowadzenia postępowania. Kolejne czynności Wojewoda podjął w sierpniu 2018 r., przy czym należy wyjaśnić, że było to skierowanie tego samego pisma, w tym samym dniu, do kilku różnych podmiotów. Odpowiedzi od tych podmiotów spływały do Wojewody do połowy października 2018 r. Przez kolejne 9 miesięcy jedyną czynnością do jakiej ograniczał się organ prowadzący postępowanie, to powtórne wysyłanie tego pisma do Zakładu Archiwalnego Składnicy Akt Sp z oo., bowiem od tego podmiotu nie uzyskał odpowiedzi. Można zatem przyjąć, że aż do sierpnia 2019 r., kiedy to Wojewoda Dolnośląski sformułował kolejne pismo w sprawie, miał miejsce kolejny dziewięciomiesięczny okres przewlekłości organu, w którym to organ pozorował jedynie prowadzenie postępowania, wysyłając raz na kwartał to samo pismo do tego samego podmiotu, a poza tym nie podejmując jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia i zakończenia postępowania. Następne pismo sformułowane zostało przez Wojewodę w dniu 16 czerwca 2020 r. Poza tym pismem, czynności organu ograniczały się wyłącznie do wyznaczania nowego terminu zakończenia postępowania i informowania o tym stron postępowania. Nie może przy tym stanowić usprawiedliwienia dla opieszałości organu pismo P. SA, w którym wnosi o przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Jest to działanie na korzyść strony, w której zarządzie pozostają sporne nieruchomości, zresztą jak sama strona wskazuje, poszukuje ona (Spółka P.) dowodów na potwierdzenie swoich praw. Nawet jednak gdyby przyjąć, że działanie to nie leży wyłącznie w interesie tej strony, to i tak organ nie może oczekiwać, że strona wyręczy organ administracji w prowadzeniu postępowaniu i gromadzeniu dowodów. Trudno w niniejszej sprawie mówić o dochowaniu należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Kwestia długości czasu trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017r. II OSK 2822/17, CBOSA). Brak przez kilka miesięcy z rzędu jakiejkolwiek aktywności organu zmierzającej do załatwienia sprawy, z pewnością spowodowało naruszenie przywołanych wcześniej przepisów prawa procesowego (art. 12, art. 35, art. 36 § 1 k.p.a.) prowadząc w konsekwencji do sytuacji, w której postępowanie trwa dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy. Podjęcie pierwszej czynności procesowej po upływie pół roku od zwrotu akt, świadczy o opieszałości organu i braku skoncentrowania czynności dowodowych. Przywołane wyżej okoliczności wyczerpują znamiona przewlekłości. W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja nie zachodzi, bowiem należy mieć na uwadze stopień skomplikowania sprawy, jej wagę oraz okoliczność, że organ podejmuje cały czas działania mające na celu pozyskanie dokumentów niezbędnych do jej zakończenia. W ocenie Sądu podejmuje te działania w sposób nie skoncentrowany, jednakże działaniu temu nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Stąd też, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie nie miało charakteru kwalifikowanego. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Mając zaś na uwadze, że do dnia orzekania przez Sąd nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku decyzji – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 3 miesięcy, liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).