II SAB/Wr 7/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Sędziowie Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi G. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w przedmiocie budowy gołębnika zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. do wydania w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy orzeczenia w sprawie samowolnej budowy gołębnika w S. przy ulicy Ch. [...] Pismem wniesionym w dniu 16 listopada 2009r. do Urzędu Miasta i Gminy S.– przekazanym postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy S.z dnia [...]r. na podstawie art. 65 kodeksu postępowania administracyjnego do załatwienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. jako organowi właściwemu – G. D. zwrócił się z prośbą o przeprowadzenie na podstawie art. 75 § 1 i 78 § 1 kpa dowodu z oględzin na działce nr [...] AM-[...], obręb S. G., której właścicielem jest R. W. W uzasadnieniu pisma podał, że właściciel zmienił charakter zagospodarowania działki nr [...] AM-[...], określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego S. (uchwała Rady Gminy i Miasta S. z dnia [...]r., Nr [...] i Nr[...]) i wybudował na tym terenie "olbrzymi gołębnik – hodowla gołębi". Następnie w piśmie z dnia 11 sierpnia 2010r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., stanowiącym odpowiedź na wezwanie tego organu o sprecyzowanie żądania oraz przedstawienie dokumentu potwierdzającego posiadanie statusu strony w "zgłoszonej sprawie", G.D.wyjaśnił m.in.m., że na działce nr[...] , AM-[...], obręb S. G. jej właściciele R. i D.W. prowadzą profesjonalną hodowlę gołębi pocztowych, a wypuszczane gołębie zanieczyszczają jego posesję (działka nr[...], AM-[...]), natomiast gołębnik ograniczył widoczność na Park Krajobrazowy i Górę Ś. Ponadto w piśmie tym G. D. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie wybudowanego budynku – gołębnika, przeprowadzenie dowodu z oględzin i zbadanie zgodności wybudowanego obiektu z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym dla osiedla R., obręb S.G. Do pisma dołączony został wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla zabudowy jednorodzinnej, obrazujący usytuowanie w terenie działek nr : [...], [...]i [...] w S. G. Z akt sprawy wynika również, że D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z zażaleniem wniesionym przez G. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w rozpoznaniu podania dotyczącego budowy gołębnika na terenie działki nr[...], AM-[...], obręb S. G., wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. 30 dniowy termin (licząc od dnia otrzymania postanowienia) celem właściwego, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy. Po otrzymaniu tego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W.: - pismem z dnia 13 grudnia 2010r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej budowy gołębnika na działce nr [...] w S. strony, wskazując, że są nimi: R. W. i D. H.-W., R. M. oraz M. i B. D. i wezwał inwestorów do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia dokumentacji dotyczącej przedmiotowego obiektu – gołębnika; - pismem z dnia 13 grudnia 2010 r. poinformował G. D. o wszczęciu z urzędu postępowania w opisanej powyżej sprawie oraz nieprzyznaniu mu legitymacji strony postępowania z powołaniem się na przepis art. 28 kpa; - pismem z dnia 23 grudnia 2010r. zawiadomił strony o przeprowadzeniu w dniu 27 stycznia 2011r. dowodu z oględzin w sprawie samowolnej budowy gołębnika na działce nr [...] w S.; - w toku oględzin ustalił, że przedmiotowy gołębnik znajduje się na działce nr[...], a nie na działce nr[...]; - pismem z dnia 3 lutego 2011 r. zawiadomił strony o zamiarze wydania decyzji w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Decyzja kończąca postępowanie przed organem pierwszej instancji wydana została w dniu [...] r. Natomiast wcześniej, w dniu 10 stycznia 2011r. G. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. zarzucając mu, że mimo okresu czasu, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi nie nastąpiło załatwienie sprawy, ani nawet wszczęcie postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi G. D. odwołał się m.in. do przepisów art. 35 § 3, art. 37 § 1 i § 2 kpa, a ponadto zażądał podjęcia czynności określonych w art. 38 kpa. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 18 lutego 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. opisał kolejno podejmowane w sprawie czynności i wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że podjął wszystkie przewidziane prawem działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy. W toku postępowania sądowoadministracyjnego wraz z pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia 29 kwietnia 2011r. doręczona została Sądowi decyzja tego organu z dnia [...] r. Nr [...] umarzająca – na podstawie art. 105 § 1 kpa – wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy gołębnika na działce nr[...], AM-[...] przy ul. Ch. [...] w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca wskazał, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka m.in. w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji, oceniając postępowanie organów wg wskazanego wcześniej kryterium tzn. pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne jest również, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt /decyzja, postanowienie lub inny akt/ nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. /por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia : 8 grudnia 2004r., sygn. akt IV SAB/Wa 13/04, Lex 175324; 8 grudnia 2005r., sygn. akt VI SAB/Wa 24/05, Lex nr 190899; 5 maja 2006r., sygn.akt VI SAB/Wa 1/06, Lex nr 276779; 4 kwietnia 2007r., sygn. akt II SAB/Wa 111/06, Lex nr 338/87, 21 grudnia 2007r., sygn. akt I SAB/Wa 40/07, Lex nr 365827). W sprawie dotyczącej skargi na bezczynność Sąd zobligowany jest ustalić, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy skarżący wyczerpał środki zaskarżenia przewidziane w art. 37 kpa oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekracza terminy określone w art. 35 kpa. Sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a według art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei według art. 36 k.p.a. o każdej przyczynie zwłoki - zawinionej lub niezawinionej - organ zobowiązany jest zawiadomić stronę, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 104 k.p.a. załatwienie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę lub w inny sposób kończącej postępowanie. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem orzeczenie o prawach lub obowiązkach konkretnego podmiotu zgodnie z zasadą praworządności, czyli na podstawie prawidłowo przyjętego przepisu prawa materialnego i w trybie określonym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc to do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę, że pierwsze podanie, zawierające żądanie podjęcia przez właściwy organ wskazanych w tym podaniu czynności procesowych zostało wniesione przez G. D. w dniu 16 listopada 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., któremu – jako organowi właściwemu w sprawie – podanie to zostało przekazane postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r . zawiadomił o wszczęciu postępowania dopiero pismem z dnia 13 grudnia 2010r., skierowanym do stron na skutek opisanego wcześniej postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr[...] , wydanym w trybie art. 37 § 2 kpa. Następnie organ powiatowy przeprowadził w dniu 27 stycznia 2011r. oględziny przedmiotowego gołębnika, ustalając podczas tej czynności, że obiekt znajduje się przy ul. Ch. [...] w S. na działce nr [...] – wskazanej we wniosku G. D. z dnia [...] r., a nie na działce nr [...] podanej przez niego w piśmie z dnia [...]r. uzupełniającym wniosek. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie istotne jest, że podstawę materialnoprawną czynności właściwego organu powinny stanowić przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 z późn. zm.). Z przepisów tej ustawy wynika, że organy nadzoru budowlanego działają w formule organów policyjnych i są zobligowane do podejmowania interwencji w sytuacjach, gdy dochodzi do naruszenia prawa, albo gdy zachodzi prawdopodobieństwo niezgodności z prawem, a ponadto że czynności tych organów dotyczą konkretnego obiektu budowlanego lub konkretnych robót budowlanych realizowanych lub zrealizowanych przez indywidualnie oznaczonego inwestora. (W określonych ustawowo przypadkach czynności te mogą być skierowane do właściciela obiektu budowlanego lub jego zarządcy.) Z tych względów – w uznaniu Sądu – nie miało istotnego znaczenia to, czy przedmiotowy gołębnik jest usytuowany na działce oznaczonej numerem [...] czy numerem[...]. Ustalenie prawidłowo miejsca jego posadowienia było obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w sprawie i takie ustalenie zostało dokonane w toku postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu wskazanie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie niewłaściwej lokalizacji przedmiotowego obiektu wymagało jedynie skorygowania tej nieprawidłowości w toku dalszego postępowania i ewentualnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji kończącej to postępowanie bez konieczności jego umarzania w trybie art. 105 § 1 kpa. Przedmiotem postępowania pozostaje bowiem nadał ten sam obiekt – gołębnik, zrealizowany przez inwestorów – R W. i D. H.-W. na nieruchomości położonej przy ul. Ch. [...] w S. Taka skrupulatność organu nie eliminuje jednak faktu, że mimo powzięcia w dniu 27 stycznia 2011r. informacji o samowolnym zrealizowaniu przedmiotowego gołębnika na działce nr[...], AM-[...], obręb S. G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd nie podjął – jak wynika z materiału sprawy – żadnych czynności wymaganych powołaną wcześniej ustawą – Prawo budowlane oraz przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy (niewydania decyzji) w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zawiadomienie strony o zwłoce w załatwieniu sprawy jest konieczne w przypadku każdego przekroczenia maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny zwłoki i jest jednym z elementów gwarantujących uprawnienia procesowe podmiotu mającego status strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto – zdaniem Sądu – powiatowy organ nadzoru budowlanego powinien – w toku dalszych czynności w tej sprawie – ponownie rozważyć kwestię interesu prawnego G. D. i możliwości przyznania mu legitymacji strony. Przepisy ogólne ustawy – Prawo budowlanego (art. 5 ust. 1 pkt 9) wymagają przy działaniach inwestorskich poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, a Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 września 1991r. (sygn. akt W 1/91) stwierdził, że "...wykładnia prawa, jeśli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela" (OTK 1991, Nr 1, poz. 19). Pogląd ten Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela. W tak określonych warunkach prawnych i wobec okoliczności istniejących w sprawie przy rozważeniu interesu prawnego wnioskodawcy i dokonywaniu oceny kryteriów kwalifikowania jednostki jako stronę tego postępowania należy – zdaniem Sądu – uwzględnić przede wszystkim charakter przedmiotowego obiektu. Jest on wykorzystywany dla hodowli gołębi w znacznej ilości, a jest rzeczą powszechnie wiadomą, że ptaki ze względu na swoją mobilność, szczególnie jeśli żyją w skupiskach powodują znaczną uciążliwość dla otoczenia. Z tych względów oddzielenie drogą działki wnioskodawcy i działki zainwestowanej nie powinno być – w uznaniu Sąd – kwestią determinującą negatywną ocenę co do jego interesu prawnego. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględniając zażalenie G. D. wniesione na podstawie art. 37 § 1 kpa nie zakwestionował jego statusu strony, bowiem tylko jednostka mająca taką pozycję procesową jest uprawniona do korzystania ze środka prawnego określonego w powołanym powyżej przepisie. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 149 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji . Zobowiązując organ do wydania decyzji Sąd nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia przyjętym w sprawie. H.B.8.06.2011r.