II SAB/Wr 71/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi H.S., A.S. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przeszła na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę w całości. Pismem z dnia 11 marca 2015 r. H.S. i A.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość skarżących, która na podstawie decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, zarzucając organowi naruszenie prawa: 1) procesowego - art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, przejawiający się wykonywaniem czynności procesowych w dużych odstępach czasu, w konsekwencji czego pomimo upływu osiemnastu miesięcy od wywłaszczenia, wobec skarżących nie została wydana decyzja ustalająca wysokość należnego jej odszkodowania; 2) procesowego - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą do określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być wyłącznie opinia sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego o statusie biegłego - czyli powołanego przez organ; 3) materialnego - art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. DZ. U. z 2013 r. poz. 687), zwanej dalej "ustawą drogową", przejawiającego się w zwłoce w wydaniu na rzecz skarżących decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, podczas gdy decyzja ta winna być wydana w terminie 60 dni od 25 lutego 2014 r., tj. od dnia wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w określonym terminie, ocenę czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. W obszernej skardze skarżący opisali szczegółowo przebieg postępowania, w konkluzji stwierdzając, że stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, iż podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. stanowiącego zasadę szybkości postępowania. Zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. jest konsekwencją decyzji procesowej organu, który wyłączył od udziału w sprawie biegłą i pismem z dnia 20.10.2015 r. podjął czynności zmierzające do powołania nowego biegłego. Uzasadnieniem tej decyzji była konstatacja, że wojewoda nie dysponuje opinią o wartości nieruchomości sporządzoną przez niezależnego biegłego wyłonionego przez organ, a skoro kontroperat nie stanowi dokumentu, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a., to niemożliwe jest wydanie decyzji ustalającej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W sprawie jako dowody – jak wskazali skarżący - dopuszczone zostały dwa kontroperaty, z czego jeden był już aktualizowany z wagi na upływ czasu. Zdaniem skarżących dokonana przez organ wykładnia art. 84 § 1 k.p.a. jest błędna, bowiem doprowadza do sytuacji, w której: od kilkunastu miesięcy uniemożliwia organowi wydanie decyzji, pomimo zgromadzenia dowodów wskazujących na wartości wywłaszczonej nieruchomości; pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) skupiając działania organu na uzyskaniu od biegłego poprawnej opinii, jak pokazuje niniejsza sprawa bezskutecznie od kilkunastu miesięcy; koliduje z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) gdyż niejako "zmusza" organ do udowodnienia faktu, udowodnionego innym dowodem; d) opinię biegłego sprowadza do dowodu rozstrzygającego sprawę, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, że to nie organ, lecz osoba trzecia ją rozstrzyga. Z literalnej wykładni art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U Nr 115, poz. 714 ze zm.) nie wynika, aby ustalenie odszkodowania miało następować jedynie na podstawie opinii zleconej przez organ orzekający. Skoro przepis ten stwierdza, że ustalenie odszkodowania ma nastąpić po uzyskaniu opinii, nie wskazując na czyj wniosek sporządzanej to przyjąć należy, iż na podstawie każdej opinii sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę (o ile jest poprawna), bowiem w ustawowym pojęciu "uzyskanie opinii" nie mieści się konieczność zlecenia jej wykonania, lecz konieczność jej posiadania przez organ orzekający i posłużenia się tą opinią do ustalenia odszkodowania. W niniejszej sprawie w posiadanie takiej opinii organ orzekający wszedł w wyniku przedłożenia jej przez stronę postępowania niemal rok temu. Skarżący wskazali również, że decyzja została wydana przez Wojewodę dnia [...] r. Tak więc skoro decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, to zgodnie z art. 12 ust. 4 g ustawy drogowej decyzja ustalająca wysokość odszkodowania na rzecz skarżących powinna być wydana najpóźniej do dnia 26.04.2014 r. Organ natomiast wszczął postępowanie odszkodowawcze dopiero w dniu 14.07.2014 r. Konkludując czynności organu podejmowane są w dużych odstępach czasu. I tak, skarżący wskazali, że w okresie od dnia: – 14.07.2014 r. do 31.10.2014 r. organ wszczął postępowanie, przekazał stronie operat szacunkowy i dwa pisma zawierające wyjaśnienia biegłej oraz wyznaczył termin rozprawy – 31.10.2014 r. do 15.01.2015 r. jedynymi czynnościami organu były odroczenie rozprawy i przekazanie odpowiedzi biegłej – 15.01.2015 r. do 28.02.2015 r. organ ograniczył się do przekazania biegłej stanowiska pełnomocnika – 28.02.2015 r. do 31.03.2015 r. Wojewoda przekazał jedynie stronie pismo, zawierające wyjaśnienia biegłej – 31.03.2015 r. do 31.05.2015 r. organ przekazał kolejne wyjaśnienia biegłej, a następnie zobowiązał ją do sporządzenia nowego operatu – 31.05.2015 r. do 31.07.2015 r. jedyną czynnością organu było przekazanie biegłej zarzutów złożonych przez stronę – 31.07.2015 r. do 30.09.2015 r. organ przekazał stronie kolejną odpowiedź biegłej oraz zobowiązał ją do sporządzenia nowego operatu – 30.09.2015 r. do dnia dzisiejszego organ wyłączył biegłą od udziału w postępowaniu i nie wydał decyzji w oparciu o kontroperat. Po wtóre, w ocenie skarżących, niezrozumiałe jest wyznaczenie biegłemu tak długich terminów do zajęcia stanowiska odnośnie poszczególnych zarzutów (każdorazowo termin ten wynosił 14 dni). Przyjęta przez organ metodyka pracy polegająca na przekazywaniu pism pomiędzy skarżącymi a biegłym jest w ich ocenie nieefektywna. Ponadto, w przepływie dokumentów za pośrednictwem organu również występowały opóźnienia, pomimo że treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 k.p.a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu (tak teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/08). I tak: – pismo pełnomocnika skarżących z 03.10.2014 r. zostało przekazane biegłej 16.10.2014 r., a więc po niemal dwóch tygodniach, – pismo biegłej z 02.04.2015 r. organ przekazał skarżącym 16.04.2015 r., a więc po – dwóch tygodniach, – zarzuty pełnomocnika skarżących z 30.06.2015 r. przekazano stronie 09.07.2015 r., a więc po 10 dniach, – wyjaśnienia biegłej złożone 11.08.2015 r. organ przekazał stronie 25.08.2015 r., tj. po dwóch tygodniach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, wskazując jednocześnie, że w dniu [...] r. Wojewoda D. wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi S-3 N.S. – L. (A4) odcinek 1: od km 0+000 do km 16+400", której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 12 ust. 4g ustawy drogowej stanowi, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Powołany przepis art. 12 ust. 4g stanowi regulację szczególną w stosunku do terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 k.p.a., a określony w nim termin załatwienia sprawy ma jedynie charakter instrukcyjny. Termin ten, podobnie jak termin określony w art. 12 ust. 4b ustawy drogowej, ma charakter ściśle procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji k.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw. Może więc być on przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. i nie można go interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 101/14, LEX nr 1520294). To oznacza, że sam fakt przekroczenia przez organ administracji publicznej tego terminu załatwienia sprawy, z jednej strony, nie pozbawia organu administracji publicznej kompetencji do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania, z drugiej zaś strony nie świadczy automatycznie o stanie przewlekłości postępowania. Wojewoda podkreślił również, że zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może pozbawiać strony prawa i nie zwalania właściwego organu z obowiązku rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy drogowej, ma charakter złożony i co do zasady powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym zasięgnięcia opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego mającej formę operatu szacunkowego dotyczącego wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie główny środek dowodowy, tj. operat szacunkowy został sporządzony w dniu 15 maja 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E.R.. Wojewoda zawiadomieniem z dnia 14 lipca 2014 roku (znak: [...]) poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i wyznaczył 14-dniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, mając na uwadze zwłaszcza wycenę przedmiotowej nieruchomości. Do w/w zawiadomień dołączono kserokopię wyciągu z operatu szacunkowego. Dnia 5 sierpnia 2014 r. organ udostępnił akta do przeglądania A.S. oraz wydał mu operat szacunkowy. Na tym etapie postępowania organ mógłby je zakończyć i wydać decyzję ustalającą odszkodowanie, jednakże dnia 11 sierpnia 2014 r. do siedziby D. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęły uwagi skarżących do operatu szacunkowego. Niezwłocznie, tj. pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. (znak: [...]) organ przesłał zastrzeżenia do rzeczoznawcy majątkowego – E.R., celem ustosunkowania się do nich w terminie 14 dni od dnia odbioru pisma. Ponadto z uwagi na fakt, że w piśmie z dnia 6 sierpnia 2014 r. skarżący podali, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 211 po dokonanym podziale (w związku z realizacją inwestycji budowy drogi S-3) została pozbawiona atrakcyjności i cech użytkowych oraz wnieśli o wykup całej nieruchomości, Wojewoda przesłał w/w wniosek do inwestora - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Pismem z dnia 2 września 2014 r. biegła udzieliła wyjaśnień do przesłanych zarzutów, wobec czego organ zawiadomieniem z dnia 3 września 2014 r. (znak: [...]) poinformował strony o zebraniu całości materiału dowodowego wyznaczając 14-dniowy termin do wypowiedzenia się zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. oraz przesłał odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego stronom postępowania. Jednocześnie Wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., podając jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie konieczność umożliwienia wszystkim stronom postępowania zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego. Jeszcze przed upływem wyznaczonego stronom terminu, dnia 29 września 2014 r. wpłynęło pismo radcy prawnego M.K., w którym zgłosił on swój udział w postępowaniu jako pełnomocnik skarżących oraz wniósł o wydanie operatu szacunkowego. Jeszcze przed odpowiedzią organu i przekazaniem operatu szacunkowego, nie wnosząc żadnych uwag merytorycznych, pismem z dnia 1 października 2014 r. pełnomocnik skarżących zwrócił się o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Ponownie nie czekając na odpowiedź organu, pismem z dnia 3 października 2014 r. pełnomocnik skarżących wycofał wniosek o dostarczenie operatu szacunkowego z uwagi na fakt, że operat ten został już wcześniej przekazany A.S., który wniósł już uwagi do przedmiotowego operatu. Po przeanalizowaniu wszystkich zastrzeżeń organ przesłał je celem ustosunkowania się do biegłej E.R.. Dnia 27 października 2014 r. rzeczoznawca majątkowy osobiście złożyła pisemne wyjaśnienia do wskazanych uwag. Ponieważ biegła podtrzymała dotychczasową wycenę i odrzuciła w całości zarzuty pełnomocnika, organ, celem przyspieszenia postępowania oraz mając na uwadze wniosek pełnomocnika skarżących z dnia 1 października, wyznaczył termin rozprawy administracyjnej na dzień 1 grudnia 2014 r. Tym samym zawiadomieniem z dnia 30 października 2014 r. (znak: [...]) przesłano stronom odpowiedź rzeczoznawcy E.R. i wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 stycznia 2015 r., podając jako powód niezałatwienia sprawy w terminie konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Pismem z dnia 17 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie jako dowodów: kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M.B. w dniu 12 listopada 2014 r. oraz zestawienia transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne dla obszaru powiatów polkowickiego, lubińskiego, trzebnickiego, wrocławskiego, oleśnickiego, świdnickiego, oławskiego, średzkiego, legnickiego, jaworskiego, pleszewskiego i ostrowskiego, w okresie od 2009 do 2014 r. Wniósł również o przekazanie wyciągu z kontroperatu i w/w zestawienia biegłej E.R. oraz "zobowiązanie rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat w niniejszej sprawie do ewentualnego skorygowania, względnie sporządzenia nowego operatu w przypadku uwzględnienia złożonych zarzutów". Mając na uwadze zbliżający się termin rozprawy administracyjnej, niezwłocznie, tj. pismem z dnia 20 listopada 2014 r. (znak: [...]) organ przesłał rzeczoznawcy majątkowemu pismo pełnomocnika wraz z załącznikami w celu należytego przygotowania się na rozprawę administracyjną wzywając go do ustosunkowania się do stanowiska pełnomocnika i podnoszonych zarzutów w uzasadnieniu pisma z dnia 17 listopada 2014 r. W dniu rozprawy administracyjnej, tj. 1 grudnia 2014 r. o godz. 8:11 do Wydziału Infrastruktury D. Urzędu Wojewódzkiego wpłynął fax z prośbą o przełożenie rozprawy administracyjnej z uwagi na chorobę pełnomocnika skarżących. Podejmując natychmiastowe działania ok. godz. 9:00 telefonicznie pracownik zawiadomił wszystkie pozostałe strony postępowania oraz biegłą o odwołaniu rozprawy administracyjnej. Mimo powiadomienia o odwołaniu rozprawy, rzeczoznawca majątkowy dnia 1 grudnia 2014 r. złożył osobiście przygotowaną na rozprawę pisemną odpowiedź na wcześniejsze uwagi pełnomocnika skarżących. Już następnego dnia, tj. 2 grudnia 2014 r. organ celem przyspieszenia prowadzonego postępowania wyznaczył nowy termin przeprowadzenia rozprawy administracyjnej na dzień 22 grudnia 2014 r. Dnia 8 grudnia 2014 r. udostępniono akta do przeglądania pełnomocnikowi skarżących, a 9 grudnia 2014 r. zawiadomieniem (znak: [...]) organ przesłał wszystkim stronom postępowania odpowiedź biegłej na zarzuty pełnomocnika skarżących. Pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. (znak: [...]) organ poinformował wszystkie strony postępowania o pismach jakie otrzymał od Z.P. - lidera konsorcjum rzeczoznawców realizujących operaty na inwestycje S-3 oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2015 r. jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie podając konieczność dokładnej analizy całości zebranego dotychczas materiału dowodowego i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wnioskowanej przez pełnomocnika skarżących. Tego samego dnia wpłynęło pismo pełnomocnika skarżących, w którym wniósł o zobowiązanie rzeczoznawcy do zajęcia stanowiska w zakresie pisma lidera konsorcjum dotyczącego opisu cech, jednoznacznego określenia czy podtrzymuje swoją wcześniejszą opinię czy też przychyla się do opisu przedstawionego w piśmie lidera konsorcjum oraz do przedłożenia pełnomocnictwa dającego liderowi umocowanie do zajmowania stanowiska w jej imieniu. W dniu 22 grudnia 2014 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której to pełnomocnik skarżących wniósł m.in. o sprecyzowanie przez biegłą ostatecznego, uszczegółowionego opisu cech przyjętych przez biegłą w procesie szacowania nieruchomości. Po analizie całości materiału dowodowego organ przymierzając się do wydania decyzji administracyjnej określającej wartość odszkodowania, zawiadomieniem z dnia 20 stycznia 2015 r. (znak: [...]) poinformował wszystkie strony o zebraniu całości materiału dowodowego i wyznaczył 7-dniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. W dniu 3 lutego 2015 r. wpłynęło kolejne pismo pełnomocnika skarżących, wraz z którym dostarczono "zaktualizowaną wersję" kontroperatu. W piśmie pełnomocnik zarzucił rzeczoznawcy majątkowemu błędne przypisanie wagi cechy sąsiedztwo i otoczenie. Organ zdecydował o przesłaniu uwag do biegłej, mając świadomość, że podobna kwestia została omówiona już na rozprawie administracyjnej, ponieważ pełnomocnik skarżących zakwestionował tym razem dobór w/w cechy nie tylko w stosunku do nieruchomości wycenianej, lecz również w stosunku do innych nieruchomości przyjętych jako podobne w procesie szacowania, tj. nieruchomości o cenie maksymalnej i nieruchomości o cenie minimalnej. Również te zarzuty przesłano do biegłej E.R. (pismo z dnia 12 lutego 2015 r. znak: [...]). Zawiadomieniem z dnia 26 lutego 2015 r. (znak: [...]) wyznaczono nowy termin zakończenia postępowania do dnia 31 marca 2015 r. Rzeczoznawca majątkowy udzieliła wszelkich wyjaśnień pismem z dnia 26 lutego 2015 r., wobec czego kolejnym zawiadomieniem z dnia 2 marca 2015 r. organ przesłał odpowiedź wszystkim stronom postępowania kończąc jednocześnie postępowanie dowodowe i wyznaczając 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie. W tym miejscu Wojewoda wskazał, że prowadził również inne, analogiczne postępowania z udziałem biegłej E.R.. Pismem z dnia 5 marca 2015 r. w równolegle prowadzonym postępowaniu pełnomocnik skarżących (podsumowując całość zebranego materiału dowodowego) sformułował kolejny nowy zarzut, tj. błędnego doboru nieruchomości porównawczych z uwagi na ich położenie w obszarach gmin miejskich. Z uwagi na fakt, że wskazane przez pełnomocnika jako błędnie przyjęte nieruchomości z obszarów miejskich, ujęte zostały również w zestawieniu nieruchomości przyjętych do wyceny w operacie szacunkowym sporządzonym dla działki 211/1, AM 1, obręb Z.B., podzielając częściowo wątpliwości pełnomocnika organ pismem z dnia 13 marca 2015 r. (znak: [...]) wezwał rzeczoznawcę majątkowego do złożenia wyjaśnień również w zakresie niniejszego postępowania. Analogiczne pismo (z dnia 6 marca 2015 r.) pełnomocnika skarżących wpłynęło w dniu 17 marca 2015 r. Zawiadomieniem z dnia 31 marca 2015 r. (znak: [...]), z uwagi na konieczność ustosunkowania się biegłej do wskazanych powyżej zarzutów, wyznaczono termin zakończenia postępowania do dnia 31 maja 2015 r. Pismem z dnia 2 kwietnia 2015 r. rzeczoznawca wyjaśniła kwestię doboru nieruchomości porównawczych i ich położenia w obrębach miejskich. Wobec powyższego zawiadomieniem z dnia 16 kwietnia 2015 r. (znak: [...]) przesłano stronom odpowiedź biegłej i ponownie podjęto próbę zakończenia postępowania wyznaczając 14-dniowy termin do wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego. Pragnąc zakończyć postępowanie poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej co do wysokości odszkodowania organ dokonał analizy zebranego materiału dowodowego, w tym wszystkich uwag do operatu, odpowiedzi biegłej wraz ze zmianą opisu cech rynkowych, protokołu z rozprawy administracyjnej i dostrzegł nieprawidłowości, które podważały spójność i logiczność sporządzonego operatu. Organ uznał jednak zakończenie postępowania za przedwczesne i pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. (znak: [...]) zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie nowego, spójnego wewnętrznie operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości, wyznaczając termin 14 dni od otrzymania niniejszego pisma, o czym strony były poinformowane. W odpowiedzi biegła zawiadomiła organ, że uznaje za zasadne dokonanie analizy operatu wraz z ponownym badaniem rynku nieruchomości drogowych, wobec czego wystąpiła o przedłużenie terminu jego sporządzenia do dnia 31 maja 2015 r. Do tego wniosku Wojewoda się przychylił, przedłużając termin odpowiedzi (pismo z dnia 12 maja 2015 r. znak: [...]) i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2015 r. Dnia 1 czerwca 2015 r. wpłynął operat szacunkowy z dnia 31 maja 2015 r. Zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2015 r. (znak: [...]) organ przesłał stronom w/w operat. Pełnomocnik skarżących po zapoznaniu się z jego treścią pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. wniósł zastrzeżenia i zarzuty, które następnie przekazano rzeczoznawcy majątkowemu, celem ustosunkowania się, bądź sporządzenia nowego operatu (pismo z dnia 9 lipca 2015 r. znak: [...]). Nie czekając na ustosunkowanie się organu, kolejnym pismem z dnia 7 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżących wniósł o wyznaczenie rozprawy administracyjnej (na wypadek gdyby organ nie podzielił stanowiska w zakresie zasadności zarzutów przedłożonych w piśmie z dnia 30 czerwca 2015 r.), a także pismem z dnia 22 lipca 2015 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z nowego operatu szacunkowego z dnia 10 lipca 2015 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T.Rz. określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na konieczność odniesienia się rzeczoznawcy majątkowego do uwag strony, organ zawiadomieniem z dnia 28 lipca 2015 r. (znak: [...]) wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania do dnia 30 września 2015 r. Pismem z dnia 31 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżących cofnął wniosek o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia 10 lipca 2015 r. i przedłożył skorygowany kontroperat z dnia 28 lipca 2015 r., wnosząc o dołączenie go do materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie. W dniu 10 sierpnia 2015 r. wpłynęła odpowiedź biegłej na złożone zarzuty do nowego operatu szacunkowego, która niezwłocznie po przeanalizowaniu zostanie doręczona stronom postępowania. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2015 r. (znak: [...]) Wojewoda D. oddalił wniosek skarżących o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Jednocześnie pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. (znak: [...]) organ przekazał stronom postępowania stanowisko rzeczoznawcy majątkowego zawarte w piśmie z dnia 10 sierpnia 2015 r. W piśmie z dnia 2 września 2015 r. pełnomocnik skarżących wypowiedział się co do zebranego materiału dowodowego oraz przedstawił ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przeprowadzoną przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych. W dniu 21 września 2015 r. wpłynęło, do wiadomości, pismo pełnomocnika skarżących dotyczące zawarcia ugody administracyjnej w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 28 września 2015 r. (znak: [...]) Wojewoda powiadomił strony postępowania o wyznaczeniu - do dnia 31 grudnia 2015 r. - terminu załatwienia sprawy. Z kolei, pismem z dnia 29 września 2015 r. (znak: [...]) organ przekazał rzeczoznawcy majątkowemu uwagi skarżących do operatu szacunkowego. Pismem z dnia 5 października 2015 r. pełnomocnik skarżących wniósł o wyłączenie E.R. od udziału w niniejszej sprawie z uwagi na wszczęcie wobec niej postępowania dyscyplinarnego. Postanowieniem z dnia 13 października 2015 r. (znak: [...]) Wojewoda Dolnośląski wyłączył biegłego - rzeczoznawcę majątkowego E.R. od udziału w sprawie. W dniu 12 października 2015 r. organ otrzymał stanowisko GDDKiA Oddział w Z.G. co do propozycji skarżących zawarcia ugody administracyjnej. Wojewoda pismem z dnia 20 października 2015 r. (znak: [...]) poinformował pełnomocnika skarżących o aktualnym braku możliwości załatwienia sprawy na skutek wyłączenia biegłego od udziału w sprawie wskazując jednocześnie na potrzebę sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Pismem z dnia 20 października 2015 r. ([...]) zwrócono się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. o potwierdzenie posiadania środków finansowych na pokrycie kosztów sporządzenia dodatkowych operatów szacunkowych do celów ustalenia odszkodowań za nieruchomości przejęte w związku z realizacją inwestycji drogowej "Budowa drogi S-3 N.S.-L. (A4)". Pismem z dnia 29 października 2015 r. ([...]) Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. poinformowała o posiadaniu środków przeznaczonych na wskazany cel. Jednocześnie, w związku z wyłączeniem biegłego, wszczęto postępowanie w sprawie zamówienia publicznego mające na celu wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego, który sporządzi operat szacunkowy na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego. Przedstawiony przebieg postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania wskazuje – w ocenie Wojewody - jednoznacznie, że organ, mając na względzie zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podejmował i podejmuje wszelkie czynności niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z inicjatywy skarżących (ich pełnomocnika) podejmował czynności procesowe wymagające określonego czasu (np. na podstawie § 2 pkt 2 lit. d i lit. g umowy realizacyjnej nr [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r. zawartej pomiędzy D. Urzędem Wojewódzkim we Wrocławiu, a liderem konsorcjum rzeczoznawców majątkowych Z.P., wykonawca zobowiązuje się do udzielania pisemnych i ustnych wyjaśnień w zakresie sporządzonych operatów szacunkowych, bez dodatkowego wynagrodzenia, jak również zobowiązany jest do usunięcia wszelkich wad lub błędów, dokonania poprawek i uzupełnień w przypadku uwzględnienia zarzutów stron prowadzonego postępowania co do prawidłowości operatu, w terminie 14 dni od otrzymania od zamawiającego pisemnego żądania), w wyniku których niemożliwe było dotrzymanie terminów kodeksowych i które były bezpośrednią przyczyną wyznaczania przez organ nowych terminów załatwienia sprawy. Chociażby już z przyczyn organizacyjnych nie jest możliwym natychmiastowe ("od razu") reagowanie przez organ na pisma (wnioski) stron postępowania, w szczególności skarżących. Stąd też nie ma fizycznej możliwości, aby np. pismo skarżących zawierające zarzuty do sporządzonego operatu szacunkowego przekazać rzeczoznawcy majątkowemu celem ustosunkowania się w tym samym dniu, w którym pismo to wpłynęło do Urzędu. Pismo to po wpływie do Urzędu - złożeniu w Kancelarii Ogólnej musi zostać zarejestrowane w informatycznym systemie korespondencji, a następnie przekazane właściwej komórce organizacyjnej Urzędu. Tam pismo zostaje zadekretowane przez Dyrektora Wydziału na kierownika Oddziału a następnie pracownika prowadzącego dane postępowanie celem szczegółowej analizy jego treści. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) powoduje, że każda czynność procesowa organu musi posiadać formę pisemną. Forma ta ogromne znaczenie nie tylko dla celów dowodowych (utrwalania przebiegu postępowania), ale też celów informacyjnych (służy informowaniu innych stron postępowania o podejmowanych przez organ czynnościach z urzędu jak i na wniosek). Każde pismo organu wymaga jego uprzedniego przygotowania przez właściwego pracownika oraz podpisu osoby upoważnionej. Z tego względu ostateczna reakcja organu na pismo (wniosek) strony postępowania może zajmować kilka dni (w zależności od indywidualnych okoliczności). Wojewoda podkreślił również, że niezwłocznie przeprowadził postępowanie mające na celu pozyskanie podstawowego dowodu w niniejszej sprawie, tj. operatu szacunkowego. Dowodem tym dysponował już w sierpniu 2014 r. i umożliwił stronom postępowania, w tym skarżącym zapoznanie się i odniesienie do jego treści. Organ planował zakończyć postępowanie kilkakrotnie, ale wzmożona aktywność skarżących - pełnomocnika skarżących (duża ilość składanych pism procesowych z uwagami i wnioskami, żądanie rozprawy administracyjnej) stała się główną przyczyną jego długotrwałości. Organ przedłużał każdorazowo termin załatwienia sprawy ze względu na jej skomplikowany charakter, na liczne uwagi oraz dokumenty składane w toku postępowania przez skarżących (ich pełnomocnika), a także ze względu na czas niezbędny dla rzeczoznawcy majątkowego na udzielenie odpowiedzi. Ponadto, pełnomocnik skarżących składał liczne wnioski procesowe, nie czekając na udzielenie odpowiedzi przez rzeczoznawcę na wcześniej złożone uwagi i zastrzeżenia. Zarzut przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania jest zatem – zdaniem organu - chybiony, gdyż strony były w określonych kodeksowo terminach regularnie informowane o stanie sprawy, organ nie podejmował w postępowaniu czynności pozornych lecz te, które zmierzały do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wzmożona aktywność procesowa skarżących (ich pełnomocnika) przejawiająca się w składaniu wielu uwag i wniosków, żądanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a następnie wycofywanie się z tego, składanie nowych wniosków w sytuacji, gdy nie otrzymano odpowiedzi biegłego na wcześniejsze, jest główną przyczyną obok terminów umownych dla rzeczoznawcy i jego usprawiedliwionych nieobecności, czasu trwania przedmiotowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.) Po myśli zaś art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynnościom organu administracyjnego sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawne funkcjonowanie aparatu administracji publicznej). Jednocześnie następuje przez to polepszenie sytuacji prawnej obywatela, ponieważ przyznany mu zostaje dodatkowy instrument służący realizacji jego interesu prawnego (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5, s. 48). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10). Podkreślić przy tym należy, że terminy załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 k.p.a.. W myśl § 1 tego artykułu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Uwzględniając takie rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że organ w rozpoznawanej sprawie nie prowadził w sposób przewlekły postępowania administracyjnego objętego skargą. Organ nie wówczas przewleka postępowanie gdy prowadzi je długo, jak mniemają skarżący, ale wówczas, gdy można mu zarzucić opieszałe podejmowanie czynności procesowych, bądź czynności zbędnych, jedynie pozorujących wymaganą aktywność, gdy zatem dostrzec można brak dążenia do wymaganej koncentracji dowodów i odwlekanie momentu załatwienia sprawy bez uchwytnych przyczyn. Stwierdzenie przewlekłości wymaga istnienia podstaw do postawienia organowi zarzutu, że bez usprawiedliwienia przedłuża okres trwania postępowania, czy to nie podejmując wymaganych procesowo czynności w ogóle, czy to podejmując je, lecz nie w celu zrealizowania racjonalnego programu działania dla załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym terminie. Stwierdzenie przewlekłości uzasadnione być może zatem brakiem przeszkód procesowych do jego zakończenia przez wydanie decyzji, co w szczególności zachodzi wówczas, gdy wszystkie istotne okoliczności faktyczne uległy wyjaśnieniu i nie zachodzą obawy naruszenia gwarantowanych ustawowo uprawnień procesowych stron, a co w sensie procesowym przekłada się na nieistnienie podstaw istotnej wadliwości procesowej ewentualnej decyzji. Nie ma więc mowy o przewlekłości, gdy organ uwzględnia rzeczowe wnioski dowodowe stron bądź odkłada pewne czynności na ich wniosek uzasadniony procesowo. Bez wątpienia z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z przebiegu postępowania główna aktywność organu nakierowana była na uzyskanie dowodu w postaci operatu szacunkowego zawierającego wycenę nieruchomości, za którą ma być ustalone odszkodowanie. Ten środek dowodowy posłuży bowiem za podstawę poczynienia ustaleń faktycznych w decyzji kończącej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Przy czym podkreślenia wymaga tutaj fakt, że skarżący jak i ich pełnomocnik w toku całego postępowania zakwestionowali sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, składając w tym przedmiocie kilka pism. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zostało wszczęte w dniu 14 lipca 2014 r.. Na tym etapie postępowania – jak wskazał Wojewoda - organ mógłby je zakończyć i wydać decyzję ustalającą odszkodowanie, jednakże skarżący prawie miesiąc po wszczęciu postępowania (11 sierpnia 2014 r. – data wpływu do Urzędu Wojewódzkiego) wnieśli uwagi do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E.R.. Uwagi do tego operatu zostały również wniesione w toku dalszego postępowania w pismach z dnia: 3 października 2014 r., 18 grudnia 2014 r., 2 lutego 2015 r., 6 marca 2015 r., 21 maja 2015 r.). Do każdego z tych pism rzeczoznawca się ustosunkowywał (pismami z dnia: 2 i 8 września 2014 r., 27 października 2014 r., 1 grudnia, z dnia 26 lutego 2015 r., 2 kwietnia 2015 r.). W piśmie z dnia 24 kwietnia 2015 r. Wojewoda zobowiązał rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia nowego operatu, co nastąpiło w dniu 31 maja 2015 r.. Również i ten operat został zakwestionowany przez skarżących pismami z dnia 30 czerwca 2015 r. oraz 2 września 2015 r.. Do pisma z dnia 30 czerwca 2015 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r.. Skarżący dwukrotnie wnosili o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy (pisma z dnia 1 października 2014 r. i 7 lipca 2015 r.). Pierwszy z nich został uwzględniony i w dniu 22 grudnia 2014 r. odbyła się rozprawa. Drugi wniosek postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2015 r. został oddalony. W zasadzie czterokrotnie, bo dniu 17 listopada 2014 r., 2 lutego 2015 r. i 22 lipca 2015 r. oraz 31 lipca 2015 r., skarżący składali wniosek o przeprowadzenie dowodu ze sporządzonych na zlecenie stron kontroperatów. Do każdego z nich rzeczoznawca powołany przez organ był zobowiązany się odnieść. Ponadto, w dniu 7 lipca 2015 r. skarżący złożyli skargę na działania rzeczoznawcy do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, co w konsekwencji spowodowało wyłączenie go od udziału w sprawie. Pismem z dnia 5 października 2015 r. skarżący złożyli bowiem wniosek o wyłączenie rzeczoznawcy od udziału w sprawie w związku z wszczętym wobec niego postępowaniem dyscyplinarnym. Postanowieniem z dnia 13 października 2015 r. Wojewoda Dolnośląski wyłączył rzeczoznawcę majątkowego E.R. od udziału w sprawie. W związku z powyższym pismem z dnia 20 października 2015 r. Wojewoda poinformował skarżących, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe wydanie decyzji odszkodowawczej, bowiem wojewoda nie dysponuje opinią o wartości nieruchomości sporządzoną przez niezależnego biegłego wyłonionego przez organ, że obecnie podjęto czynności zmierzające do wyłonienia nowego biegłego, któremu zostanie zlecona wycena przedmiotowej działki, oraz że niezwłocznie po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego poinformuje o tym fakcie strony postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uznać, że czynności podejmowane przez organ spowodowane były licznymi wnioskami dowodowymi skarżących jak i odłożeniem czynności procesowych, jeden raz na wniosek pełnomocnika skarżących (przełożenie terminu rozprawy administracyjnej, która miała się odbyć w dniu 1 grudnia 2014 r., z uwagi na chorobę pełnomocnika skarżących), drugi - na wniosek rzeczoznawcy majątkowego (przedłużenie terminu do ustosunkowania się do zarzutów skarżących do dnia 14 listopada 2014 r. z uwagi na urlop), a zatem niezależnymi od organu. Składając liczne wnioski dowodowe i zastrzeżenia do operatów, a także zgłaszając skutecznie wniosek o wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego skarżący powinni byli liczyć się z tym, że postępowanie przedłuży się w czasie, jednak wówczas nie z winy organu. Pominięcie zaś tych wniosków może być rozpatrywane w ramach uchybienia procesowego mogącego uzasadnić stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., zaś przed sądem administracyjnym w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w przypadku wykazania istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, w zależności od konkretnych okoliczności danej sprawy. Tym samym Sąd jako uzasadnione uznał prowadzenie korespondencji między rzeczoznawcą, organem a pełnomocnikiem skarżących, w sytuacji gdy ten ostatni kwestionował ustalenia rzeczoznawcy. Nie jest przy tym trafny zarzut skarżących, że organ zwlekał z przekazywaniem pism pomiędzy skarżącymi a biegłym. Sąd uwzględnił w tym względzie wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, że chociażby już z przyczyn organizacyjnych nie jest możliwym natychmiastowe reagowanie przez organ na pisma (wnioski) stron postępowania. Stąd też nie ma fizycznej możliwości, aby np. pismo skarżących zawierające zarzuty do sporządzonego operatu szacunkowego przekazać rzeczoznawcy majątkowemu celem ustosunkowania się w tym samym dniu, w którym pismo to wpłynęło do Urzędu. W ocenie Sądu, przekazywanie pism pozostałym stronom po dziesięciu dniach czy też dwóch tygodniach po ich wpłynięciu do organu nie można uznać za nieefektywne. Nadto – zdaniem Sądu - terminy wyznaczane rzeczoznawcy majątkowemu do zajęcia stanowiska odnośnie poszczególnych zarzutów były uzasadnione potrzebami postępowania oraz charakterem sprawy. Sąd nie podzielił również zarzutu, że organ podejmował czynności w dużych odstępach czasu. Należy tutaj zauważyć, że w okresie od 14.07.2014 r. do 31.10.2014 r. pomimo, iż skarżący po otrzymaniu kserokopii operatu szacunkowego pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. wnieśli do niego zastrzeżenia, ich pełnomocnik wniósł pismem z dnia 26 września 2014 r. o ponowne jego przesłanie. W tym też okresie zarówno skarżący jak i ich pełnomocnik złożyli dwukrotnie zarzuty do operatu szacunkowego. W okresie od 31.10.2014 r. do 15.01.2015 r. na wniosek pełnomocnika rozprawa administracyjna mająca odbyć również na wniosek skarżących się w dniu 1 grudnia 2014 r. została z uwagi na chorobę pełnomocnika przełożona. Strona skarżąca pomija również fakt, że został w tym okresie złożony przez skarżących pierwszy z kontroperatów i także dwa pisma zawierające zarzuty do operatu szacunkowego. W okresie od 15.01.2015 r. do 28.02.2015 r. organ zawiadomił pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. strony, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji, w odpowiedzi jednak skarżący złożyli kolejny kontroperat. W okresie od 28.02.2015 r. do 31.03.2015 r. organ po raz drugi zawiadomił pismem z dnia 2 marca 2015 r. strony, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji, w odpowiedzi skarżący złożyli kolejne zarzuty do operatu szacunkowego, przedkładając jako dowód kserokopię protokołu rozprawy z dnia 28 listopada 2014 r., czyli sprzed czterech miesięcy. W okresie od 31.03.2015 r. do 31.05.2015 r. organ zobowiązał rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia nowego operatu. Również w tym okresie skarżący wnieśli zastrzeżenia zarówno do samego pisma organu z dnia 24 kwietnia 2015 r. jak i nowego operatu sporządzonego 31 maja 2015 r. W okresie od 31.05.2015 r. do 31.07.2015 r. organ po raz trzeci zawiadomił pismem z dnia 2 marca 2015 r. strony, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji. W odpowiedzi skarżący złożyli zarzuty do nowego operatu szacunkowego. Wnieśli również o przeprowadzenie drugiej rozprawy administracyjnej i przedłożyli dwa kolejne kontroperaty z dnia 10 i 28 lipca 2015 r. W okresie od 31.07.2015 r. do 30.09.2015 r. skarżący przedłożyli "Ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego", co spowodowało, że organ zobowiązał rzeczoznawcę do usunięcia wszelkich wad lub błędów, dokonania poprawek i uzupełnień w przypadku uwzględnienia zarzutów stron. W okresie od 30.09.2015 r. wnioski skarżących doprowadziły do wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w sprawie i koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Przedstawione wyżej okoliczności Sąd uznał zarzut naruszenia art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 k.p.a. za nieuzasadniony. Niezależnie od powyższego skład orzekający rozpoznając skargę oczywiście dostrzegł – analizując akta administracyjne przedłożone przez organ – że w postępowaniu doszło do kilkukrotnego przedłużania terminu zakończenia sprawy, jednakże ich przyczyną była aktywność skarżących i ich pełnomocnika przejawiająca się w składanych przez nich licznych wniosków, a przede wszystkim zastrzeżeń do operatu szacunkowego. Organ chcąc uniknąć postawienia zarzutu pominięcia tych wniosków i zastrzeżeń zasadnie przedkładał rzeczoznawcy kolejne pisma skarżących celem ustosunkowania się do nich. To wszystko oczywiście spowodowało, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość nie została wydana w terminie 60 dni, o którym mowa w art. 12 ust. 4g ustawy drogowej. Zdaniem Sądu wyjątkowo kontradyktoryjny charakter postępowania w sprawach tego rodzaju skutkuje tym, że organ istotnie może mieć pewne trudności z zapanowaniem nad czynnościami biegłego i stron postępowania, co najczęściej skutkuje właśnie przedłużaniem terminu do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Jednakże działania organu w niniejszej sprawie – o czym już była mowa – nie sposób było uznać za przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ postępowanie prowadzone jest długo, lecz z uzasadnionych względów, gdyż stale organ dokonywał potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Uwzględniając również stopień zawiłości sprawy i postawę samej strony skarżącej, nie można było organowi administracji skutecznie przedstawić zarzutu niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, względnie zarzutu prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Ponadto, słusznie Wojewoda zauważył, że termin załatwienia sprawy określony w art. 12 ust. 4g ustawy drogowej ma jedynie charakter instrukcyjny. Może więc być on przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. i nie można go interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. To oznacza, że sam fakt przekroczenia przez organ administracji publicznej tego terminu załatwienia sprawy, z jednej strony, nie pozbawia organu administracji publicznej kompetencji do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania, z drugiej zaś strony nie świadczy automatycznie o stanie przewlekłości postępowania. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., należy wskazać w pierwszej kolejności, że nawet gdyby doszło do naruszenia tego przepisu, to takie stwierdzenie, nie ma wpływu na dokonywanie oceny, czy w sprawie postepowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Taki zarzut mógłby być skutecznie postawiony przy badaniu legalności podjętych decyzji o ustaleniu odszkodowania. Niezależnie od powyższego, Sąd stoi na stanowisku, podzielając w tym względzie pogląd Wojewody, że "opinia eksperta przedstawiona na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., gdyż na tej podstawie to organ administracji publicznej, a nie strona, powołuje biegłego. W konsekwencji, do autora opinii przedstawionej przez stronę nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o biegłych, w tym dotyczące wyłączenia biegłego." (wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK1212/06). Prywatna ekspertyza czy opinia wydana na zlecenie strony może być uznana za uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne, ale nie może stanowić podstawy wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. "Oparcie ustaleń na takiej "opinii" stanowi uchybienie procesowe. Może ona natomiast uzasadniać dopuszczenie dowodu zgodnie z przepisami k.p.a., gdy wystarczająco uprawdopodobni zasadność stanowiska strony, która ją złożyła (por. uwagę 17 do art. 278 k.p.c. w Komentarzu do KPC T. Erecińskiego, Wyd. Prawnicze, Warszawa 2001, s. 513)." (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1682/06). Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.