II SAB/Wr 75/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 24 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z/s we W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie doręczenia rozstrzygnięcia z dnia [...] r. postanawia: I. odrzucić skargę; II. oddalić wniosek o przyznanie prawa pomocy. Skarżąca spółka M. sp. z o.o., pismem wniesionym w dniu 1 sierpnia 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., polegającą na nie doręczeniu rozstrzygnięcia z dnia [...] r. Ponadto reprezentujący spółkę pełnomocnik wniósł o zwolnienie strony od kosztów sądowych w całości. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniósł o odrzucenie skargi w całości z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. 2012 r. poz. 270 ze zm.; cytowanej dalej jako "p.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.) Z powyższego wynika zatem, że skarga na bezczynność, przewlekłość organu przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy zarzucanej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego dla miasta W. bezczynności w zakresie braku doręczenia spółce pisma z dnia [...] r. – stanowiącego odpowiedź na pismo z dnia 20 listopada 2013 r., w którym zwrócono się o udzielenie informacji czy wymienione we wniosku dokumenty, dotyczące nieruchomości zabudowanej położonej we Wrocławiu przy ul. Krakowskiej 29d, mogą stanowić podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji samowoli budowalnej i wydania pozwolenia na użytkowanie. Pismo z dnia 3 stycznia 2014 r. nie zostało podjęte przez adresata w terminie i po uznaniu fikcji doręczenia - na podstawie art. 44 § 4 k.p.a., pismo pozostawiono w aktach sprawy. Zdaniem sądu kwestionowanie przez skarżącą stronę niedoręczania jej pisma procesowego wskazuje na to, że upatruje ona swego interesu prawnego w postępowaniu, w którym owe pismo było wydawane (zasadą jest bowiem, że doręczanie pism procesowych i orzeczeń zarówno wpadkowych jak i kończących postępowanie następuje wyłącznie stronom postępowania). W ocenie Składu orzekającego, zaniechanie dokonywania doręczeń nie może być kwestionowane przed sądem administracyjnym w trybie skargi na bezczynność. Przede wszystkim czynność doręczenia stronie pisma procesowego czy rozstrzygnięcia, która następuje zazwyczaj w konkretnym postępowaniu, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem nie wypełnia znamion aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu cytowanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie akty i czynności muszą spełniać określone warunki, w tym mieć charakter władczy (nie będąc jednocześnie decyzjami i postanowieniami), być podejmowane w sprawach indywidualnych, mieć charakter publicznoprawny, dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność) – vide uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, z. 1, poz. 2. Niewątpliwie czynność doręczenia nie jest aktem wydanym w sprawie indywidualnej i to aktem władczym (rozstrzygającym, przesądzającym czy ustalającym). Stąd też i zaniechanie podjęcia tej czynności (zwłaszcza gdy dotyczy różnych pism procesowych kreowanych do różnych postępowań) nie może być skarżone w trybie bezczynności. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot był zobowiązany do ich wykonania w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zastosowanie fikcji doręczenia pisma na zasadzie art. 44 § 4 k.p.a. nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Doręczenie jest czynnością materialno-techniczną polegającą na przekazaniu stronie postępowania lub reprezentującemu ją pełnomocnikowi rozstrzygnięć lub innych aktów podejmowanych w sprawie. Czynność te nie polegają na przyznaniu, stwierdzeniu lub uznaniu uprawnienia lub obowiązku. Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, czynność doręczenia decyzji (postanowienia) nie jest czynnością z zakresu administracji, podlegającą kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1788/12). Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie (por. postanowienia NSA z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1194/12; z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 438/08; z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1360/06, postanowienie NSA z dnia 12.09.2012, sygn. akt I OSK 1788/12). Reasumując, w analizowanym przypadku nie skarga na bezczynność jest właściwym środkiem prawnym dochodzenia przez stronę interesu prawnego, bowiem prawidłowość doręczenie pisma może być oceniana w toku postępowania odwoławczego, może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności aktu kończącego postępowanie administracyjne. Nie można także wykluczyć możliwości jakie daje wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Mając powyższe na uwadze skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia. W związku z tym nie budzi wątpliwości, że wniesiona skarga nie może zostać rozpatrzona przez sąd administracyjny, co wyczerpuje negatywną przesłankę przyznania prawa pomocy zawartą w art. 247 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Okoliczność taka zachodzi, gdy bez potrzeby dokonania głębszej analizy prawnej nie ulega wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona (por. postanowienie NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OZ 273/08, postanowienie NSA z 14 lutego 2012 r., II GZ 41/12, Tarno J. P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 572, Jagielska M., Jagielski J., Gołaszewski P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. Hauser R., Wierzbowski M., Warszawa 2011, s. 803). Zgodnie z orzecznictwem zastosowanie przepisu art. 247 p.p.s.a. jest dopuszczalne wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na uwzględnienie skargi. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, str. 573). Oznacza to, że w przypadku, gdyby nawet sytuacja materialna strony uzasadniała przyznanie prawa pomocy, to stwierdzenie przez sąd, iż w danej sprawie mamy do czynienia z "oczywistą bezzasadnością" skargi powoduje odmowę przyznania prawa pomocy (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2005 r., II OZ 140/05). Dlatego rozstrzygnięto jak w pkt 2 sentencji postanowienia.