II SAB/Wr 75/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi M.Ł. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. M.Ł. złożył skargę za przewlekłość i bezczynność Wojewody D. w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku hali magazynowej, wydanej przez Starostę Ś. z dnia [...] r. (Nr [...]). Dodatkowo strona wniosła o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, w wysokości połowy określonej w art. 154 § 6 ppsa. Na uzasadnienie strona podniosła, że do dnia wniesienia tej skargi (prezentata sądu 4 sierpnia 2017 r., a organu 26 czerwca 2017 r.) sprawa nie została załatwiona. Jednocześnie skarżący informuje, że organ nie wstrzymał także wykonania remonstrowanej decyzji, mimo złożonego wniosku. Skarga została poprzedzona zażaleniem strony na bezczynność i przewlekłość z dnia 2 marca 2017 r. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie umorzenie postępowania podnosząc, że skoro przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie zażaleniowe, skarga strony jest przedwczesna. Natomiast, gdyby sąd nie podzielił takiego zapatrywania organ wnosi o umorzenie postępowania z uwagi na treść przepisu art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 ppsa. Organ podkreśla, ze we wszystkich sprawach (skarżący wniósł wnioski, co do szeregu wydanych decyzji) zostały wydane decyzje, a w tych, w których uwzględniono żądanie strony wydano także postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji. Z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności "wydanych przez Starostę Ś. pozwoleń: z dnia [...] r. (nr [...]), z dnia [...] r. (nr [...]) organu pierwszej instancji, został złożony w organie odwoławczym w dniu 12 października 2016 r., następnie został uzupełniony przez stronę w dniu 28 listopada 2016 r. Wojewoda zwrócił się do starosty o akta sprawy w dniu 12 grudnia 2016 r., a także o dane z rejestru gruntów informując jednocześnie wnioskodawcę o tym, że sprawa zostanie załatwiona w terminie miesiąca od uzyskania żądanych informacji i uzupełnienie wniosku w zakresie wykazania legitymacji procesowej w postępowaniu. Następnie, w dniu 11 stycznia 2017 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego (w odpowiedzi na pismo z 12 grudnia 2016 r.) z wyjaśnieniem dotyczącym przymiotu strony w tym postępowaniu i z wnioskiem o udostępnienie akt. Następnie 26 stycznia 2017 r. wojewoda poinformował stronę o wszczęciu postępowania. W dniu 15 lutego 2017 r. udostępniono skarżącemu akta sprawy. Następnie 2 marca 2017 r. zostało wydane zawiadomienie o zakończeniu postępowania w sprawie decyzji wydającej pozwolenie na powiększenie/rozbudowę hali magazynowej (i innymi decyzjami) i możliwosci zapoznania się z materiałem sprawy, a po upływie wyznaczonego terenu organ zajmie stanowisko w sprawie. Kolejnym pismem w spawie jest, opisane wcześniej zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania, datowane (jak wyżej) na dzień 2 marca 2017 r. Pismo to zostało przez wojewodę przekazane do organu wyższej instancji w dniu 8 marca 2017 r. Kolejnym krokiem organu było zwrócenie się do Starost S. o uzupełnienie dokumentacji przez nadesłanie danych ewidencyjnych działki [...], której dotyczyła decyzja [...] i dokumenty te dostarczono do organu 10 lipca 2017 r. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismami z dnia 12 kwietnia 2017 r., 12 czerwca 2017 r., 11 sierpnia 2017 r. i 12 lipca 2017 r. zwrócił się do wojewody o ustosunkowanie się do zarzutów zażalenia i przesłanie kopii ewentualnego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi z dnia 18 sierpnia 2017 r. organ poinformował o wydanych decyzjach z dnia 31 lipca 2017 r. W tym decyzji w sprawie objętej tym postępowaniem. Ostatecznie decyzja w sprawie została wydana w dniu 31 lipca 2017 r., przy czym decyzją tą (nr [...]) organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Starosty Ś., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę hali magazynowej. Trzeba jeszcze powiedzieć, że w tym samym dniu Wojewoda D. wydał decyzje także odnośnie do innych decyzji ostatecznych, w stosunku do których prowadził postępowanie w zw. z wnioskiem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy organy mają obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Inaczej mówiąc strona ma prawo zaskarżyć do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu w sprawie i ta opieszałość może polegać na bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania. Wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego takiej skargi jest stosownie do treści art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., poprzedzenie jej wniesieniem zażalenia do organu wyższego rzędu. Artykuł 37 § 1 k.p.a. stanowi, że takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący ten wymóg wypełnił. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Rozważając zatem przedmiot zaskarżenia, należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 K.p.a. organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W efekcie uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 K.p.a.. Nowy termin musi być określony realnie, tzn. rzeczywiście umożliwić organowi załatwienie sprawy . Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi jednak zostać konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1090/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zważywszy na przedmiot zaskarżenia wskazać należy, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. Jednakże należy mieć na uwadze, że wobec braku legalnych definicji pojęć "bezczynności" oraz "przewlekłości" w prowadzeniu postępowania administracyjnego, trudności w rozróżnieniu tych zjawisk w postępowaniu administracyjnym skutkują tym, że nie jest wiążące dla sądu to, jak skonkretyzowany został przedmiot skargi. W istocie bowiem przedmiotem kontroli sądowej pozostaje stan sprawy administracyjnej w dacie orzekania przez sąd administracyjny w aspekcie sprawności, szybkości procedowania przez organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej wymaganym prawem aktem lub czynnością. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy natomiast wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ administracji postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Przewlekle będzie również prowadzone postępowanie, gdy czynności podejmowane są przez organ w dużym odstępie czasu bądź wykonywane są czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13, dostępny w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W świetle przytoczonych poglądów judykatury oraz w wyniku analizy akt administracyjnych sprawy stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie (na dzień orzekania) nie ma bezczynności wojewody, bowiem organ wydał decyzję kończącą to postępowanie. Jak wskazują akta sprawy decyzja została wydana w dniu 31 lipca 2017 r., a skarga wpłynęła do sądu w dniu 4 sierpnia 2017 r. Wynika stąd wprost, że w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ nie pozostawał w bezczynności, w efekcie skarga, w tym zakresie, musiała zostać oddalona. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 10 sierpnia 2017 r., II SAB/Op 92/17, LEX nr 2346546 "wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności". Jeśli chodzi o kwestię przewlekłości postępowania, to jak wynika z akt sprawy organ podejmował w toczącym się postępowaniu szereg opisanych czynności procesowych, których jednak nie sposób uznać za czynności pozorne; w toku postępowania nie nastąpiły dłuższe okresy niepodejmowania jakichkolwiek czynności. Przeciwnie, organ występował o dokumentację i jej uzupełnienie, zmierzał do wydania w sprawie orzeczenia. W odniesieniu do instytucji przewlekłości postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy ( vide: wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13 - baza orzeczeń nsa.gov.pl). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie – a będzie nią data orzekania przez sąd – można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami. W pojęciu przewlekłości mieszczą się sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mimo iż żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 44). W przypadku stanu przewlekłości postępowania należy też oceniać czynności organu pod kątem ich "pozorowania w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Dalej należy powiedzieć, że nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (vide: wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VII SAB/Wa 120/13,baza orzeczeń nsa.gov.pl). Uwzględniając fakt prowadzonych równolegle postępowań i nie dostrzegając pozorności w podejmowanych przez organ czynności procesowych i w tym zakresie nie znalazł sąd podstaw do uwzględnienia skargi. Na marginesie można wskazać, że kwestia postępowania organu w zakresie stwierdzenia nieważności innych decyzji nie jest przedmiotem rozpoznania sprawy ze skargi strony na bezczynność czy przewlekłość organu, natomiast można dodać, że nie ma przeszkód prawnych, aby postępowanie w zakresie nieważności decyzji prowadził organ administracyjny z urzędu. Reasumując, na zasadzie art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji.