II SAB/Wr 82/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 października 2023 r. nr IF-O.7840.1.86.2023.KMB-3 w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę dla K. B. I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 31 października 2023 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca - K. B., obywatela U., na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek ten wpłynął do siedziby organu w dniu 3 listopada 2023 r. Pismem z dnia 30 grudnia 2023 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu, wnoszą o: 1) stwierdzenie bezczynności Wojewody; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wyznaczenie organowi terminu 14 dni do załatwienie sprawy; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) w wysokości określonej w art. 154 p.p.s.a.; 6) przyznanie od organu na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości 3500 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleniel, wskazując, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków składanych przed organem przez pracodawców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po wniesieniu skargi, w dniu 25 stycznia 2024 r., organ wydał zezwolenie na pracę dla cudzoziemca K. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi należy podkreślić, że skarga nie musiała zostać poprzedzona wniesieniem ponaglenia, gdyż zgodnie z art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: u.p.z.) przepisu art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach o wydanie zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88 m u.p.z. Regulacja ta weszła w życie z dniem 13 lipca 2021 r., a więc znajdowała zastosowanie w kontrolowanej sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2022 r. Skoro powyższa regulacja wyłączyła możliwość składania ponaglenia między innymi w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na pracę typu dla cudzoziemca, to jedyną możliwością reakcji w sytuacji, gdy organ dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości postępowania, stało się złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście zaistniała, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z. do zadań Wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.p.z. zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi (art. 88a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.). Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1 u.p.z., w jakim ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, w których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w k.p.a. W warunkach sprawy nie budzi wątpliwości, że wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 3 listopada 2023 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przedmiotem skargi strony jest bezczynność Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pracę, który wpłynął do organu w dniu 3 listopada 2023 r. i do dnia wniesienia skargi (4 stycznia 2024 r.) nie został rozpoznany. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Niewątpliwie organ pozostawał w okresie od złożenia wniosku w sprawie (3 listopada 2023 r.) do dnia wniesienia skargi (4 stycznia 2024 r.) w bezczynności, bowiem w tym czasie nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, w tym także nie informował skarżącą o niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. Opisany wyżej przebieg zdarzeń potwierdza zatem, że zachowanie organu wypełnia znamiona bezczynności. Nie budzi bowiem wątpliwości, że sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji lub podjęcie innej czynności do dnia złożenia skargi. Organ bezspornie nie dochował miesięcznego terminu, wynikającego z zasad ogólnych k.p.a., jak też nie poinformował strony o nowym terminie załatwienia jej sprawy, co wypełnia opisane wcześniej przesłanki bezczynności – organ nie załatwił sprawy w terminie ustawowym pomimo, że był do tego zobowiązany. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), naruszając terminy określone w art. 35 i art. 36 (pkt I sentencji wyroku). Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19). Odnosząc powyższe do ustaleń kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do przekroczenia terminu wyznaczonego dla jej załatwienia, ale, w świetle przywołanego orzecznictwa, nie miało ono charakteru rażącego. Organ nie przekroczył kilkunastokrotnie terminu ustawowego. Termin na załatwienie sprawy w niniejszym postępowaniu bowiem upłynął z dniem 3 grudnia 2023 r., natomiast skarga została złożona w dniu 4 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu), tj. po jednokrotnym przekroczeniu ustawowego terminu do załatwienia sprawy. W tej sytuacji nie można uznać, że w sprawie wystąpiła kwalifikowana bezczynność. Nie bez znaczenia dla oceny charakteru stwierdzonej bezczynności pozostaje również fakt, że organ zakończył postępowanie poprzez wydanie decyzji w dniu 25 stycznia 2024 r. Powyższe wskazuje, że cel skargi został osiągnięty. W związku z tym, Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Wobec zaś wydania zezwolenia na pracę wnioskowanego przez skarżącą dla cudzoziemca, Sąd umorzył postępowanie sądowe w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako że żądanie zobowiązania organu do wydania aktu stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe (pkt III sentencji wyroku). Natomiast w części dotyczącej żądania przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej oraz nałożenia na organ grzywny – w konsekwencji przedstawionej wyżej oceny bezczynności – Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). W tej kwestii wyjaśnić wypada, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stanowi to zatem kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy, czy też nałożenia na organ grzywny. Zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się bowiem zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 724/23). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że przyznanie stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej ma przede wszystkim charakter prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, w związku z czym powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16 i z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.