II SAB/Wr 9/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 3 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. K. na przewlekłość postępowania Starosty Powiatu O. w przedmiocie wykupu nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 12 stycznia 2014 r. N. K. reprezentowana przez ojca Z. K. – właścicielki nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Starosty O. w zakresie strat powstałych w gospodarstwie rolnym położonym we wsi S. gm. O. podczas powodzi w maju 2010 r. (sygn. akt [...]). W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł, że podczas powodzi w maju 2010 r. w celu ochrony miasta O. oraz W., Wojewódzki Zespół Zarządzania Antykryzysowego podjął decyzję o uruchomieniu polderu zalewowego [...].. W wyniku zalania polderu doszło do zniszczeń w postaci nanosu piasku oraz wypłukania warstwy ornej na działce nr [...] wchodzącej w skład należącego do skarżącej gospodarstwa rolnego na powierzchni około 11 ha (ówczesnym właścicielem gospodarstwa rolnego był Z.K., który w roku 2011 r. przekazał gospodarstwo córce). Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że w dnia 7 lipca 2010 r. na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wrócił się do Starosty O. o wykonanie rekultywacji zniszczonych gruntów rolnych w celu przywrócenia ich używalności, a tym samym naprawienia szkody powstałej w wyniku podjętej decyzji administracyjnej o uruchomieniu polderu. W odpowiedzi decyzją z dnia 25 sierpnia 2010 r. Starosta O. umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z braku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej dla obszaru na którym znajdują się zniszczone grunty rolne. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 13 października 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzji w całości i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dalej autor skargi relacjonując przebieg podejmowanych w sprawie czynności wskazał, że w październiku 2010 r. odbył spotkanie ze Starostą O. w celu ustalenia sposobu naprawienia szkód powstałych podczas powodzi w maju 2010 r. Na spotkaniu tym przedstawił informację uzyskaną z Departamentu Gospodarki Ziemią - Wydziału Ochrony i Kształtowania Rolniczej Przestrzeni Produkcyjnej z Ministerstwa Rolnictwa, która wskazywała sposób postępowania jaki wybrało Starostwo Powiatowe w Płocku prowadząc postępowania w analogicznych sprawach dotyczących zniszczeń gruntów rolnych podczas powodzi w 2010 r. Rolnikom, których grunty rolne zostały zniszczone podczas powodzi zaproponowano ich wykup na poczet zasobów rolnych Skarbu Państwa. Wskazał również, że na podstawie uzyskanych informacji od Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w P. wszystkie zniszczone grunty zostały przez Skarb Państwa wykupione od poszkodowanych rolników. Według skarżącego przedstawiona przez niego propozycja analogicznego rozwiązania sprawy została przyjęta przez Starostę. W związku z przyjętymi ustaleniami w dniu 28 października 2010 r. złożył wniosek do Starostwa Powiatowego w O. o wykup części zniszczonych gruntów rolnych na działce nr [...] na poczet zasobów rolnych Skarbu Państwa, a w dniu 22 listopada 2010 r. wniosek o wykonanie rekultywacji na części zniszczonych gruntów we własnym zakresie przy udzieleniu dotacji z Terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych we W.. Wskazał również, że w dniu 21 października 2011 r. Starostwo Powiatowe w O. zwróciło się do Wojewody D. o wyrażenie zgody na nabycie do zasobów nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej część działki nr [...]. Natomiast w dniu 21 grudnia 2011r. Dyrektor Wydziału Nieruchomości i Rolnictwa D. Urzędu Wojewódzkiego zwrócił się do Starosty O. o uzupełnienie wcześniej złożonego wniosku o wykup zniszczonej nieruchomości w niezbędne do podjęcia decyzji dokumenty. Wobec opisanego działania Starosty O. skarżący wyjaśnił, że w dniu 19 lutego 2012 r. złożył skargę do Rady Powiatu w O.. W odpowiedzi z dnia 11 kwietnia 2013 r. Przewodnicząca Rady Powiatu poinformował, że Rada Powiatu nie jest organem właściwym do rozpatrzenia złożonej skargi i zgodnie z art. 231 k.p.a. przekazał skargę do Starosty O.. Z kolei w piśmie z dnia 25 kwietnia 2013 r. Starosta O. poinformował, że zgodnie z sugestią Wojewody D. wszelkie decyzje w sprawie wykupu zniszczonej nieruchomości podjęte zostaną po ostatecznym uchwaleniu przez Radę Gminy O. uchwały w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniające przeznaczenie tej nieruchomości w polder zalewowy. Jednocześnie Starosta O. wskazał, że prowadzona przez Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami sprawa wykupu zniszczonej nieruchomości prowadzona jest w trybie cywilnym, a nie w trybie k.p.a. Dlatego złożona skarga na przewlekłość prowadzonego postępowania jest bezzasadna. Dalej pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na treść pisma Wojewody D. z dnia 14 czerwca 2013 r. skierowanego do Starosty O., z którego wynika, że podjęcie decyzji co do podziału i wykupu zniszczonej nieruchomości rolnej na tym etapie jest niecelowe i nie uzasadnione. Dopiero utworzenie polderu zalewowego [...] i umiejscowienie go przez Radę Gminy O. w miejscowym planie przestrzennego zagospodarowania stworzy możliwość kompleksowego rozwiązania problemu wykupu nieruchomości wnoszonego przez Starostę O.. Wskazał również, że w dniu 30 sierpnia 2013 r. Starostwo O. poinformowało Wojewodę D., że Rada Gminy O. przyjęła uchwałę w przedmiotowym zakresie, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia 7 czerwca 2013 r. Natomiast w piśmie z dnia 24 października 2013 r. Dyrektor Wydziału Nieruchomości i Rolnictwa poinformował Starostę O. o wstrzymaniu decyzji dotyczącej wykupu zniszczonej nieruchomości w związku z zaskarżeniem uchwały Rady Gminy O. dotyczącej uchwalenia miejscowego planu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Analizując przedstawiony powyżej proces załatwiania sprawy wykupu zniszczonej przez powódź w 2010 roku nieruchomości rolnej należącej aktualnie do mojej córki N. K., pełnomocnik skarżącej nie zgodził się z łączeniem wydania decyzji w tej sprawie, z aktami nowo tworzonego prawa, które dopiero zacznie obowiązywać kilka lat po zaistnieniu okoliczności dotyczących prowadzonej sprawy. Wskazał, że w roku 2010, dla obszaru na którym znajdowała się działka nr [...], obowiązywały zapisy zawarte w Studium Zagospodarowania Przestrzennego Gminy O., w którym ujęty był również polder [...]. Dalej wskazał, że zgodnie z ustawą Prawo Wodne właścicielem wód rzeki Odry jest Skarb Państwa z czego bezsprzecznie wynika fakt odpowiedzialności Skarbu Państwa za powstanie szkody na gruntach rolnych wchodzących w skład mojego gospodarstwa rolnego. Powołując się na art. 7 k.p.a. skarżący zwrócił się o zobligowanie Starosty O. i Wojewody D. do jak najszybszego załatwienia prowadzonej z ramienia Skarbu Państwa sprawy o wykup zniszczonej podczas powodzi w 2010 r. nieruchomości. W jego ocenie blokowanie wydania ostatecznej decyzji w sprawie, argumentowane brakiem aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest działaniem bezzasadnym i bezprawnym. Uchwalenie miejscowego planu nie zmienia status prawnego nieruchomości i nie ma wpływu na obowiązek wykupienia działki. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu O. wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - z ostrożności procesowej - o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że nabycie własności nieruchomości rolnej jest dwustronną czynnością prawną o charakterze cywilnym, przenoszącą własność nieruchomości gruntowej z osoby fizycznej na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę O., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, po uprzednim uzyskaniu zgody Wojewody D. w przedmiocie nabycia. Roszczenie o wykup nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, a organ administracji nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej. Ponadto wskazał, że skarżąca nie wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy, tj: 1) decyzji administracyjnych; 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Z treści przytoczonego wyżej art. 3 ust. 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że przedmiotem skargi może być jedynie przewlekłość organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc w sprawach, w których mają zostać podjęte decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz na inne niż wyżej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła skargę na przewlekłość postępowania Starosty Powiatu O. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wykup zniszczonej podczas powodzi w roku 2010 nieruchomości. Podzielając w pełni stanowisko Starosty Powiatu O. przedstawione w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że w opisanym przypadku zastosowanie znajdzie tryb postępowania opisany w art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz art. 60 a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności: [...] 7.) zbywają oraz nabywają, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzące w skład zasobu, z zastrzeżeniem art. 17. Jak z powyższego wynika czynność prawna polegająca na nabyciu nieruchomości we wskazanym powyżej trybie jest czynnością cywilno-prawną. Na potwierdzenie takiego kierunku rozumowania warto przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 4 marca 2003 r. sygn. akt II SAB/Kr 151/01 uznał, że zarządzenie wojewody w przedmiocie udzielenia zgody na zbycie nieruchomości wchodzącej w skład zasobu Skarbu Państwa, wydane w trybie art. 11 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Z tego powodu sprawy dotyczące nabycia nieruchomości w tym trybie nie mogą być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, bowiem w przypadku gdy spełnione zostaną przesłanki z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a organ uchyla się od nabycia części nieruchomości, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele – wnioskodawca (w niniejszym przypadku skarżąca) może wystąpić na drogę postępowania cywilnego z roszczeniem o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o nabyciu tej części nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1620/07, postanowienie NSA z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 584/07). Skoro rozpatrzenie niniejszego wniosku jest możliwe wyłącznie na drodze cywilnoprawnej, a żaden przepis prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego nie stanowi podstawy materialnoprawnej dla wykonania żądania skarżącej - to stwierdzić należy, że organ nie ma podstaw prawnych do wydania aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a p.p.s.a., nie można zatem zarzucić organowi, iż pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wniesiona w sprawie niniejszej skarga na przewlekłość postępowania Starosty Powiatu O. nie mieści się w żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 1 pkt 1 - 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem ona kognicji sądów administracyjnych, ponieważ nie jest w istocie sprawą z zakresu administracji publicznej. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.