II SO/Wr 6/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 25 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku M. i M. C. o wymierzenie grzywny Radzie Miejskiej w N. za nieprzekazanie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 27 grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta N. i zagospodarowania tych odpadów postanawia : I. wymierzyć Radzie Miejskiej w N. grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych, II. zasądzić od Gminy N. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 22 sierpnia 2013 r. wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosek M. i M. C. o wymierzenie na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") Radzie Miejskiej w N. grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 27 grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta N. i zagospodarowania tych odpadów. W odpowiedzi na powyższy wniosek Rada Miejska – reprezentowana przez Burmistrza wniosła o jego nieuwzględnienie wskazując, że skarga strony przeciwnej wpłynęła w dniu 11 lipca 2013 r. i została rozpoznana na pierwszej zwołanej po przerwie wakacyjnej sesji w dniu 30 sierpnia 2013 r. oraz bezzwłocznie przekazana do sądu wraz z odpowiedzią na skargę. Dalej autor odpowiedzi wyjaśnił, że opóźnienie w przekazaniu skargi powodowane było okresem urlopowym, kiedy wcześniejsze zwołanie rady skutkowałby brakiem quorum i niemożnością udzielania odpowiedzi. Podniesiono także, że zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym sesje rady gminy nie powinny odbywać się rzadziej niż raz na trzy tygodnie. Z uwagi na powyższe rada bez zbędnej zwłoki w możliwie najszybszym terminie rozpoznała skargę M. i M. C. na najbliższej możliwej po przewie wakacyjnej sesji po przygotowaniu odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Z kolei art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powołany przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 tejże ustawy. Celem grzywny, o której mowa w ww. przepisie, jest pełnienie także funkcji represyjnej. Funkcja ta realizowana poprzez wymierzenie grzywny, służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Poza tym grzywna pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 328/12). W utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 cyt. ustawy jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu i to bez względu na jego przyczyny (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I OZ 719/11). Przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (por. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010/1/2). Z kolei ustalając wysokość grzywny sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu, nadto czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SO/Po 9/11). W świetle powyższego nie może podzielić prezentowanej przez Burmistrza Nowogrodźca argumentacji zwracającej uwagę na sesyjny charakter prac rady oraz okoliczność wpłynięcia skargi w okresie urlopowym, co w przypadku zwołania sesji rady miałoby powodować brak quorum i niemożność udzielania odpowiedzi. Takie stanowisko nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim za błędne należy uznać pogląd dotyczący zasad reprezentacji Rady Miejskiej w postępowaniu przez sądem administracyjnym. Rozważając te zagadnienie należy mieć na uwadze przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (t.j. Dz.U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz obowiązującą w tej kwestii uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12. Stosownie do art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, reprezentowanie gminy na zewnątrz należy do zadań wójta. W sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 101, a poprzez odesłanie również z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym, co do zasady właściwy jest "wójt (burmistrz, prezydent)" jako podmiot reprezentujący gminę. Obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest więc nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i wniesionej skardze na uchwałę rady gminy właściwego biegu. Reprezentacja ta obejmuje także upoważnienie do udzielania odpowiedzi w imieniu gminy i jej organów (w tym uchwałodawczego) w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takie rozumienie zdolności procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organów gminy zostało przyjęte w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012r. I OPS 3/12 i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ją akceptuje. W uchwale tej wyjaśniono, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a. ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Wbrew zatem stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, dla prawidłowego nadania biegu skargi na uchwałę rady gminy w warunkach niniejszej sprawy, zbędnym było oczekiwanie na stanowisko Rady Miejskiej. Burmistrz był bowiem upoważniony do przekazania w imieniu Rady Miejskiej odpowiedzi na skargę wraz z samą skargą i aktami sprawy. Ewentualne stanowisko Rady mogło zostać wyrażone później. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że zostały spełnione przesłanki orzeczenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Okoliczność, że organ administracji przekazał do Sądu skargę wraz odpowiedzą i aktami sprawy, nie może skutkować bezzasadnością rozpoznawanego wniosku. Okoliczność ta - obok innych przesłanek pozwalających miarkować stopień zawinienia organu w niedopełnieniu obowiązku - jest natomiast brana pod uwagę przy ustalaniu wysokości grzywny. Określenie w art. 154 § 6 p.p.s.a. jedynie górnej granicy dopuszczalnej wysokości grzywny oznacza, że Sąd może wymierzyć grzywnę w niższej wysokości. Przy jej ustaleniu winien natomiast wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., okres jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił (por. postanowienie NSA z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt I OZ 449/08). Ustalając wysokość grzywny w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze okoliczność, że termin określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. został przekroczony nieznacznie – o 25 dni. Sąd uznał, że wymierzenie grzywny w kwocie wskazanej w sentencji postanowienia zrealizuje zarówno cel represyjny środka określonego w art. 55 § 1 p.p.s.a., jak również jego funkcję prewencyjną, mobilizując organ do unikania podobnych uchybień w przyszłości. Z tych przyczyn, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.