III SA/Wr 105/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Magdalena Jankowska - Szostak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. G. na uchwałę Rady Powiatu L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadną skargi S. G. na działalność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w L. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. S. G. wniósł skargę na opisaną w osnowie postanowienia uchwałę Rady Powiatu L. z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Powiat L. wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że skarżący nie wezwał uprzednio organu do usunięcia naruszenia prawa, a nadto nie wykazał by istniał po jego stronie interes prawny do zaskarżenia opisanego aktu, co wyklucza jego legitymację do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie za art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż wyżej określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Artykuł 3 § 2 pkt 1 przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego również bezczynności organów we wcześniej określonych przypadkach. Artykuł 52 § 1 p.p.s.a. ustanawia natomiast zasadę, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Artykuł 52 § 2 p.p.s.a. określa, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jedynie jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie przed wniesieniem skargi do sądu drogi przewidzianej w powołanym wyżej przepisie, musi prowadzić do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi komentarz, T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005 str. 87 tezy 75 i 76 oraz str. 236 tezy 5 i 6). W rozpoznawanej sprawie przyjąć należy, że skarżący, nie wyczerpał przewidzianej przepisami proceduralnymi drogi instancyjnej. Zarówno z akt administracyjnych jak i stanowiska organu administracji wynika, że S. G. nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Co więcej, wniosek taki wysnuć również można z zestawienia dat podejmowanych kolejno przez strony czynności. O podjęciu uchwały z dnia [...] r. Rada Powiatu poinformowała skarżącego pismem z dnia [...] r., odebranym przez skarżącego w dniu [...] r., skargę natomiast skarżący złożył już w dniu [...] r. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący zaniechał wcześniejszego wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Już sam fakt niedopełnienia obowiązku wyczerpania drogi administracyjnej przesądza o niedopuszczalności wniesionej skargi. Dodatkowo jednak godzi się podkreślić, że w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a., "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Zgodnie natomiast z § 2 tego samego artykułu, "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi". Przepis art.87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), reguluje zaś tę kwestie następująco: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Ustawa samorządowa wprowadza zatem wymógł naruszenia interesu lub uprawnienia osoby skarżącej przez uchwałę rady powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podzielić należy przy tym pogląd, że jest to pewne zawężenie legitymacji skargowej, w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w cytowanym wcześniej art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżącego, poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Przyjmuje się także, że mieć interes prawny, to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 159/07, LEX Nr 327773; wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 145/06, LEX Nr 236471). Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy rzecz ujmując, osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Wnosząc więc skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, skarżący winien wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej". Bowiem dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Obowiązek uwzględnienia zaś skargi, powstanie dopiero wówczas, gdy obok naruszenia prawnego interesu skarżącego, istnieje również naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę na uchwałę w przedmiocie uznania skargi na działalność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w L. W ocenie skarżącego, uchwała narusza jego uprawnienie, poprzez nieudrożnienie przepustów wody w drodze powiatowej. Stanowisko skarżącego nie może jednak zasługiwać na aprobatę. Przeciwnie. W świetle dotychczasowych wywodów uznać należy, że po stronie skarżącego leży co najwyżej interes faktyczny, a taki nie może stanowić podstawy wniesienia skargi do sądu powszechnej w trybie art. 87 ustawy powiatowej. Dodatkowo godzi się wskazać, że w rozpoznawanej sprawie nie została także spełniona druga przesłanka z przywoływanego przepisu art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, statuująca dla sprawy której dotyczy skarga, kryterium zakresu administracji publicznej. Mimo że w literaturze przedmiotu opowiedziano się za szeroką interpretacją pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej", zarówno doktryna, jak i orzecznictwo pozwoliły na wyodrębnienie pewnych cech szczególnych, pozwalających kwalifikować sytuacje faktyczne do tak wskazanego zakresu. Przede wszystkim podkreśla się konieczność wiązania tego pojęcia z przedmiotem uchwały organu powiatu, a nie wyłącznie ze sferą prawną skarżącego i stanowisko takie wyeksponowane zostało również w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. W 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46. W podejmowanych w literaturze próbach określenia spraw należących (bądź nienależących) do spraw z zakresu administracji publicznej wskazywano, że skarga wnoszona w takim trybie dotyczy tylko tych uchwał organów stanowiących, które skierowane są na zewnątrz, przy wykluczeniu dopuszczalności skargi powszechnej, na akty tzw. wewnętrzne, a więc skierowane i dotyczące tylko organów funkcjonujących w strukturze jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra, 1997 r.). Tymczasem uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie, dotyczyła jedynie nieuwzględnienia wcześniejszej skargi S. G. na działalność jednostki powiatowej, a zatem z całą pewnością nie jest to akt skierowany na zewnątrz, rodzący po stronie skarżącego roszczenie o charakterze materialnoprawnym. Takiego rodzaju uchwały organów powiatu, kontrolowane są w trybie art. 76-79 ustawy samorządowej, przez wyznaczony w tym celu organ nadzoru (wojewodę). Dopuszczenie zatem możliwości zaskarżenia aktów tego rodzaju – dodatkowo – przez inne jeszcze podmioty, spowodowałoby powstanie nieograniczonej kompetencji nadzoru osób trzecich nad jednostką samorządu terytorialnego, w sprawach przypisanych jej przez ustawodawcę własnych zadań publicznoprawnych. Wobec niewyczerpania przed wniesieniem skargi wymaganego toku instancji, oraz braku legitymacji skargowej po stronie skarżącego, należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucić jako niedopuszczalną.