III SA/Wr 1119/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L. utrzymało w mocy decyzję Starosty L. z [...] września 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie zobowiązania "A" Spółka z o. o. w L. do zwrotu otrzymanej dotacji, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 17.084,45 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę strony skarżącej na decyzję SKO w L. z dnia [...] listopada 2014 r. (nr [...]). Orzeczenie to uzyskało walor prawomocności z dniem [...] lipca 2015 r. Strona skarżąca pismami z [...] i [...] sierpnia 2015 r., [...] września 2015 r. i [...] października 2015 r. zażądała stwierdzenia nieważności ww. decyzji SKO w L. z [...] listopada 2014 r. (nr [...]). Postanowieniem z [...] października 2015 r. (nr [...]) Minister Administracji i Cyfryzacji wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. do załatwienia tego wniosku. Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] listopada 2014 r. (nr [...]). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium w J. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2014 r. (nr [...]) utrzymującej w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie zobowiązania strony skarżącej do zwrotu otrzymanej dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 17.084,45 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. strona skarżąca zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją SKO w J. z dnia [...] czerwca 2016 r., (nr [...]) utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO w L. z dnia [...] listopada 2014 r. (nr [...]) utrzymującej w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie zobowiązania "A" Sp z.o.o. w L. do zwrotu otrzymanej dotacji, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 17.084, 45 zł wraz z odsetkami określonej jak dla zaległości podatkowej. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 156 kpa i stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Wskazał, że postępowanie to jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy, lecz ustalenie, czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad. Postepowanie to nie może przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony. Taka praktyka stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności (por. wyroki NSA: z dnia 21 września 2001 r., III SA 1430/2000, z dnia 18 października 2001 r., III SA 1685/2000, z dnia 12 listopada 2002 r., III SA 3630/2000). Dalej organ przechodząc do oceny zarzutu strony skarżącej dotyczącego rażącego naruszenia prawa, wskazał, że z art. 153 p.p.s.a. wynika, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże ten sąd oraz organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia [...] czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr [...] oddalił skargę Spółki na tą decyzję. Zdaniem organu zgodzić się należy ze składem orzekającym w pierwszej instancji, iż analiza dokumentów wskazuje, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa były przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a skoro sąd ten poddał je swojej ocenie i uznał je za chybione, oddalając skargę, to zarzuty te nie mogą być przedmiotem ponownych rozważań w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Stanowisko to jest – jak dalej podkreślił organ - ugruntowane w orzecznictwie (m. in. przywołany w decyzji z dnia 7 kwietnia 2016 r. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09). Jeśli chodzi o pozostałe podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 punkty 1 i 3-7 k.p.a., to organ podzielił stanowisko składu orzekającego w poprzedniej instancji o braku ich zaistnienia, w szczególności, że wnioskodawca w swoim wniosku nie powołał się na żadną z tych podstaw. Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie. W treści skargi skarżący zarzucił (podnosząc w zasadzie argumenty przedstawiane w trakcie postepowania administracyjnego) niedopełnienie obowiązków urzędniczych, sprzeniewierzenie się pełnionej funkcji, utrudnianie prowadzenia działalności oświatowej oraz gospodarczej, w tym zwolnienia pracownicze, przekroczenie uprawnień i naruszenie kompetencji innych organów, poświadczenie nieprawdy w dokumencie urzędowym, naruszenie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezprawnego wstrzymania dotacji, naruszenie uprawnień strony. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie przepisów k.p.a. z uwagi na lakoniczność uzasadnienia, naruszenie przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 j.t.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności podnieść należy, ze przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO w L. z dnia [...] listopada 2014 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie zobowiązania strony skarżącej do zwrotu otrzymanej dotacji, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 17.084, 45 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej. Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem – jak to słusznie podniosły organy – tylko i wyłącznie decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) k.p.a. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się zatem - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest więc ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, Lex nr 1655816). Zresztą, co wymaga zaakcentowania, w rozpoznawanej sprawie decyzja, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności była już przedmiotem rozważań tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr [...] oddalił skargę strony skarżącej na decyzję SKO w L. z dnia [...] listopada 2014 r. (nr [...]). Tym samym - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodać należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji państwowej, ani orzekający ponownie w tej sprawie Sąd, nie mogą nie uwzględniać oceny prawnej oraz wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu. Są bowiem nimi związane. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego (vide wyroki II FSK 3548/15 z dnia 1 marca 2016 r.; I SA/Bd 492/15 z dnia 9 grudnia 2015 r., II SA/Kr 1152/15 z dnia 25 listopada 2015 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jak podkreślono w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie I SA/Łd 1361/15: "Kwestia czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej, stanowi nawet główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji, zaś nieprzestrzeganie zasady przewidzianej w art. 153 p.p.s.a. podważa obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadzi do niespójności działania systemu władzy publicznej" (CBOSA). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Podobne stanowisko prezentuje linia orzecznicza sądów administracyjnych (np. SA/Go 447/15 z dnia 3 grudnia 2015 r.; CBOSA). Dlatego tez zarzuty skarżącego odnoszące się do rażącego naruszenia prawa – jako rozpoznane w postępowaniu zwykłym i co więcej poddane ocenie przez tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r. skargę oddalił, nie mogą być – zgodnie z powyższym – przedmiotem ponownej oceny. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z postępowaniem zwykłym, lecz nadzwyczajnym, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy, lecz ustalenie czy decyzja ostateczna wydana w tym trybie została dotknięta jedną z kwalifikowanych wad. Bezspornie postępowanie w przedmiotowej sprawie – wbrew oczekiwaniom strony skarżącej – nie mogło zatem przekształcić się lub przybrać formę postepowania o charakterze merytorycznym, w którym na nowo prowadzi się postępowanie wyjaśniające. Takie postepowanie zostało już bowiem w sprawie przeprowadzone i zakończone prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia [...] czerwca 2015 r. I wszelkie zarzuty strona skarżąca miała możliwość podnosić w tamtym postępowaniu. Słusznie zatem organy administracyjne przystąpiły do badania, czy zaskarżona decyzja została wydana z kwalifikowanymi wadami, czy tez nie. A skoro stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), to może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Tym samym nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. W skardze natomiast strona skarżąca nawet nie powołała się na żadną z wymienionych w art. 156 k.p.a podstaw. A zarzuty przez nią wskazane tj. niedopełnienie obowiązków urzędniczych, sprzeniewierzenie się pełnionej funkcji. utrudnianie prowadzenia działalności oświatowej oraz gospodarczej, w tym zwolnienia pracownicze, przekroczenie uprawnień i naruszenie kompetencji innych organów, poświadczenie nieprawdy w dokumencie urzędowym, naruszenie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezprawnego wstrzymania dotacji, naruszenie uprawnień strony – bezspornie – jak słusznie przyjęły organy, nie mieszczą się w dyspozycji ustawowych przesłanek, o których mowa w art. 156 k.p.a. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w całości.