III SA/Wr 1128/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny we W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia zaległych składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Decyzją z [...] czerwca 2015 r., Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: Prezes KRUS) - po rozpatrzeniu wniosku Z. D. (dalej: strona, skarżąca) o umorzenie zaległych składek za II kwartał 2014 r. w kwocie 213,22 zł - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Uzasadniał, że [...] maja 2015 r. do organu wpłynęło pismo - wniosek - strony o umorzenie w/w zaległości. Wskazał, że podczas przeprowadzonej przez pracownika KRUS w jej gospodarstwie rolnym - [...] czerwca 2015 r. - wizytacji strona wycofała swój wniosek i zobowiązała się do zapłaty zadłużenia w terminie do [...] lipca 2015 r. Uznał, że - w związku z powyższym - postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało jej umorzyć. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: K.p.a.) a także art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 704 ze zm. - dalej: u.u.s.r.). Decyzja została podpisana przez - działającego z upoważnienia Prezesa KRUS - Kierownika PT KRUS L. J. D. Działając zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakwestionowała twierdzenie organu jakoby wycofała swój wniosek o umorzenie składek. Stwierdziła, że nie wycofała wniosku. Ponownie zawnioskowała o umorzenie należności. Zarzuciła, że postępowanie w jej sprawie nie zostało faktycznie wszczęte i że nie zostało jej doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 K.p.a.). Podniosła, że nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i że została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). Podała w wątpliwość właściwość - wskazanego w decyzji - PT KRUS L., jako organu umocowanego do ponownego rozpatrzenia jej wniosku (dopatrzyła się w tym zakresie sprzeczności z art. 127 § 3 K.p.a.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes KRUS utrzymał w mocy wydaną pierwotnie przez siebie decyzję umarzającą postępowanie w sprawie. Uznał, że argumenty strony nie zasługują na uwzględnienie. Dowodził, że strona miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie i złożenia wniosków. Motywował, że - podczas wizytacji w jej gospodarstwie rolnym - informowano stronę, że wizytacja ma związek z wnioskiem o umorzenie należności składkowych i że - w trakcie rozmowy z pracownikiem KRUS -strona zobowiązała się do zapłaty zaległej składki i wycofała wniosek o umorzenie, składając stosowne oświadczenie do protokołu (protokół z rozmowy strona podpisała w obecności pracownika KRUS). Stwierdził, że nie można uznać argumentów strony, że nie poinformowano jej o wszczęciu postępowania i że pozbawiono ją czynnego w nim udziału. Dodał, że zakres uczestnictwa strony w postępowaniu został określony treścią złożonego przez nią do protokołu oświadczenia o wycofaniu wniosku o umorzenie zaległości. Podsumował, że wobec nieistnienia przedmiotu postępowania - zgodnie z treścią art. 105 § 1 K.p.a. - należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Pod decyzją widnieje podpis - działającego z upoważnienia Prezesa KRUS - Kierownika PT KRUS L. J. D. W skardze, strona wniosła o uchylenie obu decyzji, jako wydanych przez tę samą osobę, tj. Kierownika PT KRUS L. J. D. (art. 19 K.p.a.). Stwierdziła, że w sprawie zaistniała oczywista niezgodność z prawem i że skarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 K.p.a., ponieważ Kierownik PT KRUS L. był wyłączony z orzekania w II instancji z mocy samej ustawy (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.). Dowodziła, że w sprawie nie mają zastosowania regulacje art. 127 § 3 K.p.a., gdyż Kierownik PT KRUS L. nie jest organem centralnym (organem wyższej instancji jest Dyrektor Oddziału Regionalnego KRUS we W. i Prezes KRUS w W.). Analogicznie - jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - strona podniosła zarzut braku wszczęcia postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.) i niezapewnienia jej prawa do wypowiedzenia się w sprawie (art. 10 K.p.a.). W odpowiedzi na skargę, Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie. Argumentował jak w decyzji. Ponadto wskazał, że w sprawie mają zastosowanie regulacje art. 127 § 3 K.p.a., gdyż Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi (art. 2 u.u.s.r.). Dowodził, że w procedurze ponownego rozpatrzenia sprawy nie obowiązuje - przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. - nakaz wyłączenia pracownika. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, z uwagi na zainicjowanie przez stronę - jeszcze przed wniesieniem skargi - postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (postępowanie to zostało zakończone decyzją z [...] czerwca 2017 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji; Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L. odrzucił odwołanie strony od tej decyzji prawomocnym postanowieniem z [...] listopada 2017 r.). W piśmie z [...] lutego 2018 r., skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów potwierdzających - jej zdaniem - brak u niej jakichkolwiek zaległości. Na rozprawie, Sąd oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że wydanie tej decyzji poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym. Skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Bezpośrednią przyczyną uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji było naruszenie przez Dyrektora KRUS regulacji procesowych, zawartych w art. 10 § 1 i art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis art. 10 K.p.a., traktujący o zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu, stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 2). Niewątpliwym pozostaje, że w sprawie nie znajduje zastosowania § 2 art. 10 K.p.a. (analogicznie § 1). Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji mógł mieć wpływ na wynik sprawy, z tej oto przyczyny, że podpisany przez stronę protokół z [...] czerwca 2015 r. (karta 251 akt administracyjnych), na który powołuje się organ, jako na podstawowy (jedyny) dokument (dowód) w sprawie, tj. zawierający oświadczenie strony cofające wniosek o umorzenie należności, został sporządzony odręcznie i na tyle mało czytelnie, że faktycznie strona mogła być pozbawiona świadomości, co tak naprawdę podpisuje, a co przyznała w piśmie z [...] lipca 2015 r. (karta 257 akt administracyjnych). Także Sąd miał problem z odkodowaniem treści zawartej w w/w protokole. Powyższe dowodzi, że realizacja dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a. mogła przyczynić się do wyjaśnienia intencji strony i ustalenia, czy faktycznie jej wolą było wycofanie wniosku o umorzenie należności. Stwierdzone naruszenie procesowe dało podstawę do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd - i przyjmuje za własny - wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (wyrok z 17 stycznia 2018 r., I SA/Gl 1029/17; dostępny: LEX nr 2435435), że: "W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej". Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., II GSK 472/07; dostępny: CBOSA). Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r. (P 57/07) wskazał, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Zatem wyartykułowana w tym przepisie reguła znajduje zastosowanie między innymi w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik centralnego organu administracji rządowej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, która następnie zostaje zaskarżona do tego samego organu, zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a., przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Treść art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pokazuje, że ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której, w drugiej instancji, przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie, będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że - ze względu na bliskość pracownika wobec sprawy - nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę, a w świetle stawianych zarzutów będzie niejako "sędzią" we własnej sprawie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 października 2017 r., I SA/Bd 807/17; dostępny CBOSA). Skłaniałby się więc do utrzymywania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji. Pod znakiem zapytania stałaby wobec tego rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna. W sprawie niewątpliwie naruszono w/w przepisy K.p.a. wskutek tego, że obie wydane w sprawie decyzje zostały podpisane przez - działającego z upoważnienia Prezesa KRUS - Kierownika PT KRUS L. J. D. Podpisując decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w której brał udział także podpisując kończącą ją decyzję, w/w Kierownik PT KRUS L. naruszył bezsprzecznie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. Wobec powyższego stwierdzić zatem należy, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie to stanowi wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W świetle tego przepisu, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Podsumowując, wskazane wyżej nieprawidłowości uzasadniały uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie, organ winien wyeliminować powstałe w sprawie i omówione przez Sąd uchybienia. Działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. i w ramach przysługującej kompetencji (Sąd "może"), mając na uwadze konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania niejako od początku, Sąd oddalił sformułowane przez stronę w piśmie z [...] lutego 2018 r. wnioski dowodowe. Sąd uznał, że kwestię istnienia zaległości, które mogą być ewentualnie umorzone, organ powinien wyjaśnić z urzędu w ponownie prowadzonym postępowaniu. Tam też strona może składać wnioski dowodowe. Chybiony jest zarzut naruszenia - cytowanego wcześniej - art. 127 § 3 w zw. z art. 19 K.p.a. Zdaniem Sądu, od wydanej w sprawie - w pierwszej instancji - przez Dyrektora KRUS decyzji nie służyło odwołanie a strona niezadowolona z decyzji mogła zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w sprawie miało miejsce. Sąd zauważa, że - zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. - ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez także kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Sąd stwierdza, że Dyrektor KRUS stanowi odpowiednik ministra w znaczeniu j/w. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 2 u.u.s.r., kierujący KRUS - Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Powyższe dowodzi, że w sprawie miał zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. (oczywiście z uwzględnieniem - odnoszącej się do osób działających w imieniu Dyrektora KRUS - regulacji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.). Sąd nie dopatrzył się także w sprawie naruszenia art. 61 K.p.a. Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (§ 3a). Skoro w sprawie postępowanie dotyczące umorzenia zaległych składek za II kwartał 2014 r. zostało zainicjowane - datowanym na [...] maja 2015 r. (wpływ do organu 29 maja) - wnioskiem strony, to brak było podstaw do dodatkowego zawiadamiania strony o wszczęciu postępowania, co nastąpiło w dacie doręczenia żądania organowi, czyli [...] maja 2015 r. W sprawie nie miał natomiast zastosowania art. 61 § 4 K.p.a., traktujący, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W rozpoznawanej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z wieloma stronami.