III SA/Wr 120/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie Regulaminu Obrad Rady Gminy W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...]., Nr [...] Rada Gminy W. ustanowiła regulamin obrad Rady Gminy. W podstawie prawnej podjętej uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W § 18 Rada zapisała: "Uchwała wchodzi wżycie z dniem podjęcia i podlega wywieszeniu na tablicy ogłoszeń." W toku badania przedstawionej przez Radę Gminy uchwały, organ nadzoru – Wojewoda uznał, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 88 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), w zw. z art. 22 ustawy o samorządzie gminnym i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności całej uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał przede wszystkim, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obligatoryjnej regulacji statutowej podlega organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy organów gminy. Przedmiot zakwestionowanej uchwały dotyczy zatem spraw powierzonych decyzją ustawodawcy do regulacji – w formie aktu wykonawczego – statutu gminy. Sam statut z kolei, ma charakter aktu powszechnie obowiązującego – prawa miejscowego. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze aktu prawa miejscowego, bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 13 ust 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Organ nadzoru podniósł, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Akty normatywne wchodzą w życie w terminie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1). Jak wynika z art. 4 ust. 2, 3 oraz z art. 5 tej samej ustawy, odstępstwo od tej zasady może nastąpić tylko wobec przepisów porządkowych oraz w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Rada Gminy W., podejmując zaskarżoną uchwałę, posiadającą charakter aktu prawa miejscowego, określiła w § 18 uchwały moment jej wejścia w życie, pomijając konieczność opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Strona skarżąca podniosła również, że Rada Gminy, na tej samej sesji, podjęła uchwałę w sprawie Statutu Gminy W., w której uregulowała tryb pracy Rady w Rozdziale IV. Postanowienia uchwały w sprawie regulaminu obrad Rady Gminy Wińsko są więc powtórzeniem zapisów statutu. W dalszej części skargi, odnosząc się do poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały, Wojewoda wskazał, że część z nich narusza również w istotny sposób przepisy prawa, bowiem § 10 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 11b ust 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zaś § 8 ust. 3 i ust. 7 został podjęty z istotnym naruszeniem art. 14 tej samej ustawy. Zgodnie z art. 11b ustawy, działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Tymczasem Rada w § 10 wprowadziła możliwość wyłączenia jawności całej sesji lub poszczególnych jej punktów. Wyłączenie jawności dopuszczalne jest wyłącznie na drodze ustawowej. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy nie miała kompetencji do decydowania o wyłączeniu jawności. Dodatkowo, zgodnie z art. 14 ustawy, uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Rada przewidziała zaś w § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały, że głosowanie tajne może być zarządzane w każdej sprawie na uzasadniony wniosek przewodniczącego obrad, wójta lub radnego, przyjęty większością głosów, w głosowaniu jawnym. Tymczasem wprowadzona w art. 14 zasadna jawności, jest pochodną normy konstytucyjnej i ustawowej zasady jawności działania władz publicznych, w tym również organów samorządu terytorialnego, dlatego jej ograniczanie nie jest dopuszczalne. W odpowiedzi Gmina W. uznała skargę za zasadną. Strona przeciwna wyjaśniła jedynie, że – w jej ocenie – zaskarżony akt nie dotyczy materii zastrzeżonej do unormowań statutowych. Reguluje bowiem tylko szczegółowo organizację pracy podczas obrad sesji i obsługę organu gminy. Poświęcony jest zatem kwestiom porządkowym i kancelaryjnym. W piśmie procesowym z dnia [...] r. Gmina W. wskazała, że nie podjęto uchwały zmieniającej zaskarżony akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu – między innymi – stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. (w całości lub w części) albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, jako wydana z rażącym naruszeniem wielu przepisów. Przede wszystkim godzi się podkreślić, że jednym z podstawowych aktów ustrojowych podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jest, obok Konstytucji, ustaw i rozporządzeń, statut gminy. Wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym stanowi on podstawę działania, organizacji i funkcjonowania gminy oraz jej ustawowo określonych organów. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zwanej w dalszych wywodach "u.s.g."), organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy organów gminy podlega regulacji statutowej. Stosownie natomiast do art. 11a u.s.g., organami gminy są rada gminy i wójt. Godzi się w związku z tym zauważyć, że zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia [...]. dotyczy bezsprzecznie organizacji i sposobu działania organu stanowiącego Gminy, jakim jest jej Rada. Za trafny więc uznać należy podgląd Wojewody, że mieści się ona w zakresie wskazanej regulacji, zaliczającym wszakże expressis verbis organizację i tryb pracy organów gminy do materii regulowanej statutowo. W literaturze przedmiotu podkreślano już, iż do spraw mieszczących się w pojęciu trybu pracy rady gminy zaliczyć należy w szczególności: inicjatywę uchwałodawczą, procedurę uchwałodawczą; sposób realizacji zadań przez radnych i członków komisji; zasady i tryb składania interpelacji i zapytań oraz udzielanie na nie odpowiedzi; dokumentowanie prac rady; organizację i działania biura rady oraz inne sprawy organizacyjne, niedostatecznie uregulowane w ustawie (por. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, "Samorząd Gminny. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC, 2. wydanie, str. 213-214). Znaczna część materii uregulowana zaskarżonym aktem, mieści się bez wątpienia w takim pojęciu prac rady gminy, a zatem – wedle art. 22 ust. 1 u.s.g. – winna być regulowana w statucie. Podobnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2001 r. II SA/Kr 1975/00, (Wspólnota 2001/9/50), w którym stwierdził, że "ustrój gminy, w tym przede wszystkim organizacja i zasady działania władz gminy, podlegają regulacji przez radę gminy wyłącznie w statucie gminy; zagadnień tych nie należy regulować poza statutem gminy." Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, w ustawowo przewidzianym trybie. Dla prawa miejscowego, w tym uchwalanych przez organu jednostek samorządu terytorialnego statutów, tryb taki przewiduje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). W myśl art. 13 ust. 2 powołanej ustawy, akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym, jest obowiązkowe. Uchybienie przewidzianej ustawą procedurze, stanowi istotne naruszenie prawa. Jak trafnie podkreślił organ nadzoru, nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuje nieważnością całego aktu. Już tylko samo dopiero co opisane naruszenie przez Gminę ustawowej materii obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, niemniej jednak wskazać należy, że również pozostałe zarzuty skargi nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Trzeba w pełni zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że ustanowiona w art. 11b u.s.g. zasada jawności działania organów gminy, ma charakter uniwersalny i ma na celu zapewnienie każdemu, swobodnego dostępu do informacji na temat działania organów gminy. Jak wynika z ust. 2 wskazanego artykułu, zasada ta obejmuje m.in. prawo wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji. Jak stanowi sam przepis, ograniczenia zasady jawności wynikać mogą wyłącznie z ustawy. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Wojewody, że przewidując w materii regulowanej prawem miejscowym, ograniczenia tej zasady (w sposób niedookreślony), Rada Gminy w rażący sposób naruszyła art. 11b u.s.g. Podobnie, stanowiąc możliwość przeprowadzenia głosowania tajnego, w "uzasadnionych przypadkach", wbrew wyraźnej dyspozycji art. 14 u.s.g., wedle której głosowanie nad uchwałami rady gminy jest jawne, chyba że ustawa przewiduje jego utajnienie, stanowi istotne naruszenie wskazanej normy prawnej. Oba ostatnio opisane uchybienia zostały zresztą uznane przez Gminę w odpowiedzi na skargę. Wobec stwierdzonych istotnych naruszeń prawa, w tym natury konstytucyjnej, Sąd był zobligowany do stwierdzenia nieważności całej uchwały zaskarżonej przez Wojewodę, kierując się dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a. (I punkt wyroku). Natomiast orzeczenie pomieszczone w punkcie II wydano na podstawie art. 152 tej samej ustawy.