III SA/Wr 127/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 r., na posiedzeniu niejawnym, wniosku Gminy K. o zwolnienie od kosztów sądowych na skutek sprzeciwu Gminy K. od postanowienia referendarza sądowego z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 127/14 w sprawie ze skargi gminy K. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu, postanawia: odmówić stronie skarżącej prawa pomocy Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2014 r. referendarz sądowy odmówił stronie skarżącej przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia sądowego od skargi. Strona skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. (którego braki formalne uzupełniła w dniu [...] maja 2014 r.) wniosła sprzeciw od w/w postanowienia. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że nie zgadza się z twierdzeniem referendarza, iż skoro pozostaje jednostką samorządu terytorialnego i dysponuje znacznymi środkami budżetowymi oraz wykwalifikowanym aparatem urzędniczym, to udzielenie jej prawa pomocy w żądanym przez nią zakresie stanowiłoby nieuprawnione uprzywilejowanie. Wskazana wyżej okoliczność nie może bowiem, zdaniem strony skarżącej - stanowić reguły determinującej automatyczną odmowę przyznania pomocy w postępowaniu administracyjnym z wyłączeniem analizy ogólnej sytuacji majątkowej skarżącej, w tym wartości ciążących na niej zobowiązań. Skarżąca wskazała, że formułując taki wniosek Referendarz Sądowy nie odniósł się jednocześnie do opisanej przez nią sytuacji majątkowej, według której skarżąca na dzień [...] grudnia 2013 r. posiadała zobowiązania w postaci pożyczki długoterminowej oraz kredytu długoterminowego według stanu na dzień [...].12.2013 r. obliczone jest na kwotę [...] zł. Tymczasem – zdaniem strony skarżącej – wartość zysku za ostatni rok obrotowy w kwocie [...] zł oraz stan rachunków bankowych ([...] zł) należy oceniać nie tylko w powiązaniu ze zobowiązaniami skarżącej, ale również należy wziąć pod uwagę rozmiar bieżących wydatków gminy. Strona skarżąca nie zgodziła się nadto z twierdzeniem, że jakoby niepoczynienie oszczędności w budżecie gminy na wydatki związane z koniecznością prowadzenia postępowań sądowych wyłącza możliwość przyznania jej prawa pomocy. Strona skarżąca wyjaśniła, że środki na koszty postępowania sądowego są ujmowane w budżecie na podstawie prognozy, zgodnie z kwotami wydatkowanymi w poprzednich latach przy czym – jak zaakcentowała - wydatek dotyczący postępowania w niniejszej sprawie posiada charakter wyjątkowy. Dotyczy on bowiem sprawy, w której to skarżąca została zobowiązana do zwrotu [...] zł, której to powinności nawet przy dochowaniu należytej staranności nie była obowiązana przywidywać. Wreszcie strona skarżąca podniosła, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie należy traktować jej jako stronę inicjującą postępowanie, która winna poczynać oszczędności na ten cel w budżecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 260 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", w razie wniesienia sprzeciwu, który nie został odrzucony, postanowienie, przeciwko któremu został on wniesiony, traci moc, a sprawa będąca przedmiotem sprzeciwu podlega rozpoznaniu przez sąd na posiedzeniu niejawnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, że sprzeciw od postanowienia referendarza sądowego nie jest typowym środkiem odwoławczym. Wniesienie takiego środka należy bowiem traktować jako "niebyłe" orzeczenie referendarza sądowego. Zadaniem sądu jest zaś samodzielne rozpoznanie sprawy "od nowa", a nie w sposób polegający na "ponownym rozpoznaniu" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II FZ 195/11, to orzeczenie i orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadą jest, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątkiem od powyższej zasady jest instytucja prawa pomocy, która winna być stosowana tylko w sytuacjach, w których zdobycie przez stronę środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu jest rzeczywiście obiektywnie niemożliwe. W myśl art. 245 § 1 p.p.s.a. prawo pomocy może być przyznane w zakresie całkowitym lub częściowym. Prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego (art. 245 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 246 § 2 pkt 1 p.p.s.a. prawo pomocy w zakresie całkowitym może być przyznane osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, gdy wykaże, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania. Użyty w przepisie art. 246 § 2 pkt 1 p.p.s.a zwrot "gdy wykaże" jednoznacznie wskazuje, że na osobie prawnej lub innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej ubiegającej się o przyznanie prawa pomocy ciąży obowiązek wykazania, że ziściła się przesłanka do pozytywnego rozpoznania wniosku. Jednakże strona ubiegająca się o zwolnienie od obowiązku partycypowania w kosztach postępowania obowiązana jest wykazać nie tylko, że nie posiada adekwatnych środków na poniesienie kosztów postępowania, ale również, że nie ma ich mimo, iż podjęła wszelkie niezbędne kroki, aby zdobyć fundusze na pokrycie tych wydatków (J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Warszawa 2008 r., str. 587). Ponadto podkreślić należy, że udzielenie stronie prawa pomocy jest formą dofinansowania z budżetu państwa, które powinno mieć miejsce tylko w sytuacji gdy istnieją uzasadnione powody do przerzucenia ciężaru dotyczącego danej osoby lub podmiotu na współobywateli. Z ich bowiem środków pochodzą dochody budżetu państwa, z których pokrywa się koszty postępowania sądowego w razie zwolnienia strony skarżącej z obowiązku ich ponoszenia. Konstytucyjne prawo obywateli do zrzeszania się nie gwarantuje wszystkim stowarzyszeniom prawa do finansowania ich działalności przez Skarb Państwa. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II OZ 1433/06). Pamiętać również należy, że strona występująca na drogę postępowania sądowego winna mieć świadomość obowiązku ponoszenia kosztów tego postępowania i wnosząc o zwolnienie z tego obowiązku, uprawdopodobnić w sposób wiarygodny i rzetelny, że zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku. Jedynym kryterium oceny wniosku o przyznanie prawa pomocy jest kryterium finansowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II GZ 751/13). Przenosząc powyższe rozważania na kanwę rozpoznawanego wniosku, Sąd uznał, że wniosek strony skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił specyfikę funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, jaką w rozpoznawanej sprawie jest gmina, której mieszkańcy tworzą wspólnotę samorządową (art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Samorząd gminny jest formą ustrojową zdecentralizowanej administracji publicznej, wykonującą przydzielone mu w drodze ustawy zadania własne na własną odpowiedzialność, a wykonywanie zadań o charakterze publicznym powierzone zostało radom oraz zarządom gmin (tak: J.P. Tarno w: Samorząd terytorialny w Polsce pod red. J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 20-26.). Natomiast budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 211 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2013 r. poz. 885). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być wprawdzie tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Rezerwa ogólna tworzona jest w budżecie jednostki samorządu terytorialnego obligatoryjnie, a jej wysokość nie może przekraczać 1% zaplanowanych wydatków budżetowych. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże nie należy przez to rozumieć zupełnej swobody w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych, jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw. Z powyższego wynika, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Aczkolwiek nie może umknąć uwadze Sądu fakt, że ustawodawca w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadził zwolnienia od opłat sądowych Skarbu Państwa oraz instytucji państwowych. Podmioty te powinny zatem uwzględniać w swojej działalności koszty niezbędne do prowadzenia postępowań sądowych, albowiem w przeciwnym wypadku zostaną pozbawione możliwości realizacji swych praw przed sądem. Nie może budzić wątpliwości teza, że możliwość składania skarg na działalność organów administracji wiąże się z wszczynaniem przez obywateli postępowań sądowych. Dlatego też pozytywne rozpoznanie wniosku Gminy K. – która jedynie wybiórczo wyeksponowała obciążanie Gminy (kwota pożyczki długoterminowej i kredytu długoterminowego wg. stanu na dzień [...] grudnia 2013 r. wynosi [...] zł) w oderwaniu od całości sytuacji finansowej Gminy (kwota dochodów, wydatków, kwota nadwyżki bądź deficytu) – po pierwsze uniemożliwiało Sądowi dokonanie analizy sytuacji finansowej Gminy, a po wtóre uniemożliwiało przyjęcie, iż w wyniku uiszczenia kosztów postępowania w wysokości [...] zł doszłoby faktycznie konieczności zaciągnięcia przez Gminę kolejnych pożyczek, a w konsekwencji spowodowałoby trudność w utrzymaniu płynności finansowej Gminy. Gmina nie przedłożyła bowiem żadnych dokumentów potwierdzających istnienie okoliczności wskazanych we wniosku o przyznanie prawo pomocy i w sprzeciwie. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że przyznanie Gminie prawa pomocy we wnioskowanym zakresie – kiedy to rzeczywista ocena jej sytuacji materialnej przez Sąd jest niemożliwa, choćby z uwagi na brak dokumentów źródłowych ją odzwierciedlających oraz wybiórcze przedstawienie danych przez Gminę - stanowiłoby nieuprawnione uprzywilejowanie organu administracji w postępowaniu, w którym dysponuje on nie tylko środkami budżetowymi, ale i wykwalifikowanym aparatem urzędniczym. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.