III SA/Wr 129/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...]. Nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w L. wymierzył K. W. karę pieniężną w kwocie 3.000 zł za brak karty opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz w kwocie 8.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Powyższe naruszenie obowiązków stwierdzili funkcjonariusze organu celnego w dniu [...] podczas przeprowadzonej na drodze krajowej w miejscowości P. kontroli dokumentów kierowanego przez J. K. pojazdu marki F. C. o numerze rejestracyjnym [...] o dopuszczalnej masie całkowitej 11500 kg. Pojazdem tym, jak ustalono, przewożone było zboże do gospodarstwa rolnego K. W. Kierowca pojazdu nie przedłożył wypisu z licencji oraz karty opłaty drogowej. W trakcie postępowania właściciel pojazdu – K. W. - wyjaśnił, że skontrolowanym samochodem przewożone było zboże na potrzeby prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, natomiast J. K. – kierowca, był osobą upoważnioną do wykonania przewozu. Nade wszystko jednak podniósł, że jako rolnik, jest zwolniony z obowiązku posiadania licencji i uiszczania opłaty drogowej. Wraz z pismem strona złożyła nakaz płatniczy z tytułu wymiaru podatku rolnego, zaświadczenie z K. R. U. S. R. i oryginał upoważnienia z dnia [...] W związku z ustaleniem przez organ pierwszej instancji, ze w dniu [...]. wykonywany był transport drogowy bez wymaganej licencji i bez uiszczania wymaganej opłaty, opisaną powyżej decyzją, nałożono na K. W. karę pieniężną w łącznej wysokości 11.000 zł. W odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia strona podniosła, że zawarła w dniu [...]. z kierowcą pojazdu umowę o pracę na wykonanie przewozu (umowa ta stanowiła załącznik do wniesionego odwołania), a skoro kierowca pojazdu był w dniu wykonywania przejazdu jego pracownikiem, nie miał obowiązku posiadania licencji. Rozpatrując odwołanie, Dyrektor Izby Celnej nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Przedstawiając motywy swojego stanowiska, Dyrektor wskazał przede wszystkim, że strona nie kwestionowała w odwołaniu wymierzenia kary za brak opłaty drogowej, wywodząc jedynie, że jako rolnik nie miał obowiązku posiadania licencji na wykonywanie przewozu. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie bezspornie wykonywany był przewóz drogowy pojazdem o masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w zakresie którego obowiązywały przepisy art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym i tym samym nastąpiło naruszenie dyspozycji art. 42 wymienionej ustawy. Dalej organ wywodził, że interpretacja powołanych przepisów dokonywana przez skarżącego jest nieuprawniona, bowiem ustawa enumeratywnie wylicza podmioty zwolnione z opłaty drogowej i w katalogu tym nie znajdują się rolnicy. Argumentował, że podmiot , który nie jest przedsiębiorcą (rolnik) zwolniony jest jedynie z obowiązku uzyskania zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej, w stosunku do działalności podstawowej. Niemniej, rolnicy pozostają obciążeni pozostałymi obowiązkami wynikającymi z ustawy. Odnośnie obowiązku uzyskania licencji na wykonywania przewozów, organ podniósł, że kierowcy nie można uznać za pracownika właściciela pojazdu, a tym samym wykonywanego przewozu za "przewóz niezarobkowy". W uzasadnieniu decyzji wywodzono, że nadesłanie wraz z odwołaniem nowego dokumentu (umowy o pracę) nie zmienia takiej oceny stanu faktycznego. Zdaniem Dyrektora przedstawiona umowa z dnia [...] nie ma, wbrew jej określeniu, cech umowy o pracę. Powołując się na ustawową definicję stosunku pracy (Kodeks Pracy), Dyrektor Izby Celnej podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew nadanej nazwie "umowa o pracę", umowa ta miała w rzeczywistości charakter cywilnoprawnej umowy zlecenia lub umowy o dzieło o wykonanie pracy. Zdaniem organu wynika to jednoznacznie z treści przedstawionego dokumentu, wobec czego odstąpiono od ewentualnego potwierdzenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych oraz organach podatkowych, czy umowa została zgłoszona. W końcowej części uzasadnienia organ drugiej instancji podniósł, że kary pieniężne zostały przez ustawodawcę określone w sztywnej wysokości i organ nie ma prawnej możliwości ani odstąpienia od ich wymiaru, ani też zmniejszenia ich wysokości w zależności od ustalonych okoliczności sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła działająca w imieniu K. W. jego pełnomocnik, wnosząc o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej w części nakładającej karę w wysokości 8.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uzyskania licencji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty nie będące przedsiębiorcami, nie stosuje się przepisów ustawy o transporcie drogowym, jednak stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Wskazano, że bezsporne w sprawie pozostawało, że skarżący nie jest przedsiębiorcą, prowadzi bowiem działalność rolniczą. W związku z tym wywodzono, że nie mógł wykonywać transportu drogowego, zatem nie miał obowiązku posiadania jakiejkolwiek licencji. Przepisy precyzują pojęcie niezarobkowego przewozu drogowego, czyli tzw. przewozu na potrzeby własne, wyliczając warunki jakie przewóz taki musi spełniać. Zdaniem wnoszącego skargę, w rozpoznawanej sprawie warunki te zostały spełnione, bowiem skarżący posiada tytuł prawny do pojazdu, który w dniu kontroli prowadzony był przez jego pracownika. Podkreślono, że organy celne nie mogły kwestionować ważności przedstawionej umowy o pracę, ponieważ, jak wskazano w decyzji, organy odstąpiły od potwierdzenia ważności umowy chociażby w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych i organach podatkowych. W odpowiedzi Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu 7 maja 2007 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył interpretację przepisów ustawy o transporcie drogowym uzyskaną w Wojewódzkim Inspektoracie Transportu Drogowego, z której wynikało, że skarżący, jako osoba prowadząca działalność wytwórczą w rolnictwie nie jest przedsiębiorcą, a zatem nie miał obowiązku posiadania licencji na wykonywanie przewozu, zobowiązany był natomiast do uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Pismem procesowym z dnia 22 maja 2007 r. Dyrektor Izby Celnej, uwzględniając argumenty strony skarżącej, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nakładającej na skarżącego karę w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Jednocześnie organ wskazał, że stosownie do art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest możliwe częściowe uwzględnienie skargi, w związku z czym, sprawa wymaga sądowego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, z przytoczonych niżej powodów. Istota zagadnienia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zasadnie w ustalonych okolicznościach sprawy orzekające organy uznały, że na skarżącym jako osobie będącej rolnikiem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, z późn. zm.) ciążył obowiązek posiadania licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity – Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Wypada zaznaczyć, że ustawa o transporcie drogowym nie zawiera legalnej definicji przedsiębiorcy, wobec czego należy się odwołać do unormowań ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004 r. Nr 173 poz.1807 ze zm.), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że przedsiębiorcą w rozumieniu tej ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Z kolei za działalność gospodarczą w świetle art. 2 uznaje się zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Jednakże w art. 3 postanowiono, że przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów, co oznacza, że rolnicy prowadzący tego rodzaju działalność nie mają przymiotu przedsiębiorcy. Rozpoznając sprawę w tym kontekście, Dyrektor Izby Celnej trafnie przypisał decydujące znaczenie przepisowi art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, obowiązującemu w dacie kontroli, tzn. w dniu 21 marca 2006 r. Zgodnie z jego postanowieniami: "Do przewozów drogowych wykonywanych: ... przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego." Z takiego uregulowania organy wywiodły prawidłowy wniosek, iż przepisy ustawy o transporcie drogowym mają zastosowanie także do podmiotów niebędących przedsiębiorcami, choć w ograniczonym zakresie, albowiem do tych podmiotów odnoszą się tylko te przepisy, które dotyczą niezarobkowego przewozu drogowego i mogą być one stosowane nie wprost, lecz "odpowiednio". Wszakże, aby zastosować wobec podmiotów nie będących przedsiębiorcami, w tym między innymi wobec rolników, przepisy ustawy o transporcie drogowym dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego, winny zostać spełnione przesłanki przewozu na potrzeby własne określone w art. 4 pkt 4 cyt. ustawy z dnia 6 września 2001 r. Zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne - to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Z ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych wynika, że po drodze krajowej pojazdem o masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, poruszał się w dniu kontroli J. K. przewożąc zboże do gospodarstwa rolnego właściciela samochodu – skarżącego K. W. Tenże przewóz niewątpliwie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącego, jego własnym środkiem transportu, a ładunek stanowił również jego własność. Skarżący przedłożył w toku postępowania zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Odnośnie zaś przedłożonej przez skarżącego w toku postępowania umowy o pracę z kierowcą, nieuznanej przez organy, należy zauważyć, iż jak podkreśla się w orzecznictwie "zasada swobody umów, obowiązująca także w prawie pracy zgodnie z art. 3531 k.c. w związku z art. 300 k.p., pozwala stronom swobodnie ukształtować stosunek prawny, w ramach którego ma być wykonana praca. O rodzaju zawartej umowy rozstrzyga więc przede wszystkim zgodna wola stron" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2004.10.07, II PK 29/04, OSNP 2005/7/97). Niemniej zbadanie charakteru stosunku prawnego łączącego strony takiej umowy w przypadku sporu należy do właściwości sądu powszechnego, czy też innego powołanego do tego organu, a nie organów celnych, a przy tym należy podzielić stanowisko wyrażone w skardze, że organy nie podjęły czynności procesowych celem sprawdzenia, czy rzeczona umowa została zgłoszona do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz organów podatkowych. Na tle przedstawionego stanu faktycznego uznanie niespełnienia warunków z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym było nieuprawnione. W takiej zaś sytuacji przyjąć trzeba, że przewóz, który miał miejsce w dacie kontroli, był wykonywany w ramach prowadzonej przez stronę działalności rolniczej i jak już zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – przewożenie przez rolników płodów rolnych na potrzeby prowadzonych gospodarstw rolnych, jest elementem prowadzonej działalności, nie zaś pomocniczo w stosunku do niej wykonywanym przewozem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 02.02.06 r. VI SA/Wa 2169). Tym samym - przepis art. 4 pkt 3 stanowiący, że transport drogowy to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, a określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 – nie znajdował w sprawie zastosowania, a w konsekwencji nie miał zastosowania również artykuł 5 ust. 1, zgodnie z którym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. W niniejszej sprawie bowiem okoliczności stanu faktycznego wskazują, że w sposób oczywisty skarżący wykonywał przewóz na potrzeby własne w rozumieniu ustawy, niezarobkowo, nie podjął zaś ani nie wykonywał transportu drogowego skutkującego koniecznością posiadania licencji. Nie można wywieść na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego, że skarżący pod pozorem wykonywania przewozu na potrzeby własne, faktycznie świadczył usługi transportowe tudzież prowadził – poza działalnością stricte rolniczą – również działalność gospodarczą w zakresie transportu. Abstrahując od powyższego, dodatkowo wypada podkreślić, iż z mocy art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym generalnie przewozy na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej – o innym charakterze niż działalność w zakresie zawodowego przewozu osób lub rzeczy. Ta kategoria przedsiębiorców nie ma więc z mocy ustawy obowiązku posiadania licencji, która ze swej istoty uprawnia do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Jednakże z art. 33 ust. 2 pkt 2 wynika, że obowiązek uzyskania zaświadczenia nie dotyczy w ogóle przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3. Do tej grupy podmiotów niebędących przedsiębiorcami należą rolnicy w rozumieniu cytowanej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - w przypadku działalności wytwórczej w rolnictwie dotyczącej upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Skoro zaś nie są oni obciążeni obowiązkiem posiadania zaświadczenia, to tym bardziej licencji, chyba że zostałoby dowiedzione, iż rodzaj prowadzonego przez nich transportu nie ma charakteru na potrzeby własne. W powyższym świetle, w ocenie Sądu, nałożenie na stronę skarżącą kary pieniężnej, o której mowa w art. 92 ust.1 1 ustawy transportowej, za naruszenie ustawowego obowiązku, poprzez brak posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego, nie znajdowało uzasadnienia w prawie . Na marginesie rozważań należy jeszcze podnieść – nawiązując do poglądu wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 22 maja 2007 r., organy celne, zmieniając stanowisko w przedmiocie nałożenia kary za brak wymaganej licencji, miały możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w tej mierze. Stosownie bowiem do art. 54 § 3 p.p.s.a., organ, którego działanie zaskarżono, może w zakresie swej właściwości skargę uwzględnić w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie dotyczyła zaś decyzji wyłącznie w zakresie nałożenia kary w wysokości 8.000 zł, nie była zaś kwestionowana w części dotyczącej kary za brak opłaty drogowej. Oznacza to, że podzielając stanowisko skarżącego, organy celne władne były uwzględnić skargę w całości i uchylić decyzję w zaskarżonej części. W takim stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.