III SA/Wr 1293/16

Wrocław, dnia 25 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S.S. na czynność Prezydenta W. z dnia [...] września 2016 r., w przedmiocie wykluczenia projektów złożonych w ramach W. Budżetu Obywatelskiego postanawia: odrzucić skargę. R. S. S. (dalej jako skarżący) pismem z dnia [...] września 2016 r. wniósł skargę na czynność Prezydenta W. w odniesieniu do W. Budżetu Obywatelskiego (WBO) polegającą na "bezprawnym wykluczeniu projektów z procedury, co ogłoszono w serwisie internetowym Urzędu Miejskiego W. [...] września 2016 r." W skardze wskazał, że jako lider projektów edycji 2016 WBO o nr [...] i [...] jest adresatem opisanego wyżej działania. W jego ocenie Prezydent W. wykluczając zgłaszane przez skarżącego projekty nie wskazał trybu odwoławczego, terminu ani organu do którego można by wnieść odwołanie. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o: 1) wstrzymanie konsultacji społecznych WBO 2016 r.; 2) stwierdzenie nieważności aktu - skutkującego opublikowaniem listy projektów odrzuconych i dopuszczonych do konsultacji społecznych - jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa a w konsekwencji ponowną, rzetelną weryfikację odrzuconych projektów WBO z pominięciem opinii, nieumocowanych w przepisach prawa. W uzasadnieniu podniósł, że WBO prowadzi Biuro ds. Partycypacji Urzędu Miejskiego W., w oparciu o dokument "Zasady WBO 2016". Zgodnie z regułą zawartą w Rozdziale 3. pkt. 1. - projekty zostają poddane weryfikacji formalnej przez właściwe rzeczowo komórki Urzędu Miejskiego W. pod kątem poprawności zaproponowanego przez lidera budżetu, lokalizacji projektu oraz zgodności z zasadami legalności i gospodarności, a także z zasadami WBO. W ocenie skarżącego znaczna część projektów została odrzucona pomimo spełnienia określonych warunków, wyłącznie na podstawie subiektywnych odczuć urzędników, niekiedy popartych opiniami zewnętrznych podmiotów, nie mających umocowania w przepisach prawa. W uzasadnieniach podawane są opinie nie mające pokrycia w faktach. Część projektów nie zostaje dopuszczona do dalszego etapu z powodów, które dla innych projektów nie stanowią w tym zakresie przeszkody. Zapotrzebowanie społeczne na infrastrukturę w toku podejmowania decyzji ustępuje miejsca polityce Prezydenta Miasta, co przeczy duchowi prawa w odniesieniu do idei budżetów obywatelskich oraz idei władzy wykonawczej. Natomiast szczegóły dotyczące realizacji bądź funkcjonowania obiektów w przyszłości są wybiórczo podnoszone na etapie weryfikacji tylko części projektów, podczas gdy przeciwko innym nie - ergo nie stanowi to rzeczywistego problemu. Dalej skarżący przedstawił stronniczość działania Urzędu Miejskiego W. w stosunku do jego własnego projektu. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie. W ocenie organu skarżący nie wskazał w sposób dostateczny działania, które podlega zaskarżenia ani trybu, w jakim wnosi skargę. Organ stwierdził, że jedyną podstawą wniesienia skargi może być art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej jako u.s.g.), jednakże w świetle powołanego przepisu materię sprawy uznać należy za niemieszczącą się we właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność. Przede wszystkim wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza art. 184 Konstytucji RP, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Zakres ten doprecyzowuje art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), który stanowi między innymi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast wyrazem funkcji sądów administracyjnych i kryterium kontroli wyrażonych we wskazanych wyżej przepisach jest art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wskazujący, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Mając powyższe na uwadze, analizie należy poddać przedmiot zaskarżenia skargi z dnia [...] września 2016 r. Wyznacza on bowiem zakres w jakim sąd administracyjny może wykonywać funkcje kontrolne wobec administracji publicznej. Badanie treści zarówno skargi jak i odpowiedzi na nią, udzielonej przez Prezydenta W., wyklucza uznanie za przedmiot zaskarżenia uchwałę nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami W., wydaną na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 poz.446; zwana dalej "u.s.g."), w świetle którego zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Brak jest również podstaw by uznać, że skarżący chciał zaskarżyć zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2015 r. o nr [...] i [...] w sprawie powołania W. Rady ds. Budżetu Obywatelskiego oraz w sprawie powołania składu osobowego W. Rady ds. Budżetu Obywatelskiego (oba wydane na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 17 w zw. .z art. 30 ust. 1 u.s.g.) W treści skargi nie ma bowiem wzmianek o tym, aby skarżący kwestionował rozwiązania W. Budżetu Obywatelskiego jako takie. Tym samym przyjąć należy, że skargą objęto w istocie czynność Prezydenta W. zmierzającą do wykonania wskazanych wyżej aktów, a mającą polegać na wykluczeniu projektów skarżącego z procedury WBO 2016 r., co zostało ogłoszone w serwisie internetowym Urzędu Miejskiego W. w dniu [...] września 2016 r. W ocenie Sądu jakkolwiek zaskarżona czynność Prezydenta ma, co do zasady, charakter publicznoprawny, to nie może zostać uznana za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przepisie tym chodzi bowiem nie o jakiekolwiek czynności, czy też każdy przejaw działalności organów administracji publicznej, lecz o takie, które konkretyzują powszechnie obowiązujące normy prawne poprzez wyznaczanie indywidualnym adresatom tych czynności zakresu ich uprawnień i obowiązków. Innymi słowy - musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a czynnością, która dotyczy tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Z czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mamy zatem do czynienia jedynie wówczas, gdy podjęta została wobec indywidualnej osoby i na mocy konkretnego przepisu prawa - przyznaje tej osobie jakieś uprawnienie (prawo) lub nakłada obowiązek bądź tworzy lub znosi istniejący stosunek prawny. Na tle zaprezentowanego rozumienia czynności, o której mowa w pkt. 4 art. 3 § 2 p.p.s.a., należy uznać, że przedmiot zaskarżenia opisany w skardze nie podlega kontroli przez sądy administracyjne. Postępowanie dotyczące oceny wniosków (także dotyczących realizacji budżetów obywatelskich jako części budżetów gminy) zgłoszonych w trakcie konsultacji z mieszkańcami gminy w trybie art. 5a u.s.g., nie dotyczy indywidualnych uprawnień ani obowiązków wnioskodawców, lecz określonych działań organów gminy. Nie jest też skierowane do indywidualnie określonych adresatów, a do ogółu mieszkańców gminy. Z cytowanego wyżej przepisu art. 5a u.s.g. wynika bowiem, że konsultacje mają opiniotwórczy i niewiążący charakter, a ich zasadniczym celem jest dostarczenie organom samorządowym informacji o potrzebach, preferencjach i oczekiwaniach mieszkańców oraz ich zaktywizowanie i zaproszenie do udziału w debacie społecznej. W tym sensie proces konsultacji zawsze ma charakter subsydiarny w stosunku do podstawowego działania organów wypracowujących rozstrzygnięcia. Ponadto w znaczeniu społecznym konsultacje mają na celu umożliwienie członkom wspólnoty samorządowej wypowiedzenia swojej opinii in gremio na określony temat będący przedmiotem konsultacji (vide Dolnicki Bogdan (red.) w: "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. III, Lex 2016). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 1116/02) - wśród zasad i trybu konsultacji nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach. W wyniku ich przeprowadzenia uzewnętrznia się opinia mieszkańców co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości innego organu. Nie można przyjąć, że uprawnienie do brania udziału w konsultacjach z mieszkańcami gminy oznacza obowiązek organu poddania pod głosowanie ogółu mieszkańców każdego zgłoszonego wniosku. Zwłaszcza gdy się zważy, że zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. tryb i zasady przeprowadzania konsultacji określa uchwała rady gminy. Rada Miasta W. określiła zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami W. uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Ten zaś akt prawa miejscowego nie gwarantuje, że każdy zgłoszony wniosek zostanie poddany pod głosowanie. W komentowanej materii Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podziela zatem pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2015 r. sygn. II SA/Sz 922/15, że nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na odmowę skierowania do głosowania przez mieszkańców gminy wniosku, zgłoszonego w ramach budżetu obywatelskiego, rozpatrzonego w trybie, który określiła uchwała rady gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. (publ. ZNSA 2016/3/136-137, LEX nr 1936549). Z przedstawionych powodów Sąd doszedł do wniosku, że działania powołanego przez Prezydenta W. W. Rady ds. Budżetu Obywatelskiego, związane z oceną złożonych wniosków w ramach konsultacji z mieszkańcami nie dotyczą uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów prawa, nie mają charakteru indywidualnego władczego rozstrzygnięcia w ujęciu, o którym mowa wyżej. Wobec tego skarga do sądu administracyjnego na takie działania na podstawie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nie przysługuje. W aktualnym stanie prawnym generalnie brak jest regulacji prawnych dopuszczających możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego procedur wyłaniania projektów celem ich realizacji w ramach budżetu obywatelskiego w drodze konsultacji społecznych. Tym samym, skoro nie istnieje przepis szczególny przewidujący możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, to należy również przyjąć, iż sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy także do kategorii spraw określonych w art. 3 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., skarga podlegała odrzuceniu.