III SA/Wr 13/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia za kwiecień 2020 r. i maj 2020 r uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. Przedmiotem skargi M.C. (dalej: strona, skarżąca), prowadzącej pozarolniczą działalność w ramach salonu fryzjerskiego, jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy własną decyzję z [...] r. nr [...] odmawiająca prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych na obowiązkowe ubezpieczenia za okres kwiecień i maj 2020 r. Z akt przedstawionych przez ZUS wraz ze skargą wynika, że skarżąca w dniu [...] r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za okres marzec, kwiecień i maj 2020 r. Pismem z [...] r. ZUS poinformował skarżącą o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. Decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: "u.s.u.s.") organ odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. Wskazał, że skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie. Wyjaśnił, że na podstawie danych zgromadzonych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS ustalił, że na dzień 30 czerwca 2020 r. strona nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r., co stanowi warunek zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Z tego powodu stwierdził, że stronie nie przysługuje ww. zwolnienie za wskazane okresy. Decyzja została doręczona stronie w dniu 18 sierpnia 2020 r. W dniu 20 sierpnia 2020 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona argumentowała, że z powodu niemożności pracy w kwietniu i maju 2020 r. nie uzyskała w tych miesiącach dochodu. Wskazała, że jest jedyną osobą pracującą, a kwota, którą musi zapłacić za te miesiące, jest dla niej dużym obciążeniem finansowym. Wniosła o umorzenie należności. Dodatkowo wskazała, że z powodów finansowych sama uczy się wypełniania deklaracji. Zaskarżoną decyzją ZUS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 utrzymał w mocy decyzję z [...] r. W uzasadnieniu przywołał treść art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 i wyjaśnił, że skarżąca nie spełniła wymogów ustawowych zwolnienia z opłacania składek, bowiem dokumenty rozliczeniowe za kwiecień i maj 2020 r. złożyła w dniu 5 sierpnia 2020 r., zatem po terminie ustawowym wyznaczonym na 30 czerwca 2020 r. Z tego powodu nie służy jej zwolnienie za kwiecień i maj 2020 r., o które zawnioskowała. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 31 sierpnia 2020 r. W piśmie skierowanym do ZUS w dniu 9 września 2020 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. Wskazała, że dokumenty wymagane oraz deklaracje złożyła w terminie, na dowód czego dołączyła potwierdzenie nadania przesyłki. Argumentowała, że w związku z sytuacją związaną z COVID-19 prowadzony przez skarżącą salon fryzjerski był nieczynny i nie mając możliwości zarobku, nie było strony stać na księgową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Postanowieniem z 30 grudnia 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 564/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 59 § 1 i 2 p.p.s.a. przekazał sprawę ze skargi strony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie według właściwości. Postanowieniem prawomocnym z 16 sierpnia 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 2047/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zarządzeniem z 13 stycznia 2022 r. sprawa została zarejestrowana w repertoriach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pod sygnaturą III SA/Wr 13/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie ma wątpliwości, że pismo skarżącej z 7 września 2020 r. skierowane do ZUS i nadane w dniu 9 września 2020 r. stanowi skargę na decyzję organu z [...] r. Sprawa poddana kontroli sądowej dotyczy zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19. Wedle organu skarżąca nie spełniła warunku tego zwolnienia, bowiem nie złożyła deklaracji rozliczeniowej za kwiecień i maj 2020 r. w terminie wynikającym z art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19, lecz dopiero w dniu 5 sierpnia 2020 r. Z kolei strona wskazuje, że deklarację tę złożyła terminowo, o czym świadczy dowód nadania przesyłki. W sprawie nie jest sporne, że wniosek strony z [...] r. został częściowo uwzględniony przez organ, bowiem z informacji z [...] r. wynika, że strona została zwolniona z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. Wątpliwości w sprawie dotyczą dotrzymania przez stronę terminu złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień i maj 2020 r. w kontekście ustawowego warunku zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o którym mowa w art. 31zo ust. 3 ustawy COVID-19. Stosownie do treści art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. W myśl art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). ZUS zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 ab initio ustawy COVID-19). Z przepisów tych wynika zatem, że wniosek o zwolnienie strona winna złożyć w terminie do 30 czerwca 2020 r., zaś samo zwolnienie z opłacania składek (materialnoprawne warunki zwolnienia są wskazane w art. 31zo w powiązaniu z art. 15zzzh ustawy COVID-19) wymaga przesłania deklaracji rozliczeniowych (lub imiennych raportów miesięcznych) należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. także nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik zwolniony jest z obowiązku ich składania. Jest oczywiste, że brak takich deklaracji uniemożliwia organowi ustalenie, m.in. kwoty zwolnienia (art. 31zq ust. 4 w zw. z ust. 2 ustawy COVID-19). Zwolnienie z obowiązku opłacania składki ma również dalsze skutki prawne na gruncie ubezpieczeń (np. art. 31zs ustawy COVID-19). Zgodnie z art. 31zt ustawy COVID-19 obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Ustawodawca wykluczył jednak tzw. "uznanie administracyjne". Z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 jasno bowiem wynika nakaz zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, gdy zaistnieją warunki takiego zwolnienia. Jednocześnie odesłanie z art. 31zt ustawy COVID-19 do trybu umorzenia składek w u.s.u.s. oznacza, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania spełnienia warunków zwolnienia. Proceduralnie wniosek o zwolnienie z opłacania składek w ww. trybie może być rozpatrzony przez ZUS dwojako. W oparciu o art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19 organ informuje płatnika składek o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek, w sytuacji gdy wniosek spełnia warunki udzielenia zwolnienia. W przypadku zaś, gdy warunków nie spełnia - organ wydaje decyzję o odmowie zwolnienia w oparciu o art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Na mocy art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach określonych w tym przepisie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest elementem procedury uregulowanej w k.p.a., strona z prawa tego może nie skorzystać. Nie może być wątpliwości, że przy rozpatrywaniu wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek organ związany jest stosowaniem obowiązku informacyjnego, o którym mowa art. 79a k.p.a. Treść art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 wyraźnie wskazuje, że prowadzenie tego postępowania ma się odbywać w oparciu o przepisy k.p.a. Ponadto, nadzwyczajny tryb reagowania władz publicznych na przebieg pandemii i jej skutki gospodarcze oraz społeczne, a także dynamiczny proces zmian prawa w pełni uzasadnia czuwanie organu nad tym, by cel tych przepisów nie został zniweczony z powodu nieznajomości tego prawa przez wnioskodawców (płatników). ZUS ma więc obowiązek poinformowania strony o brakach i skutkach niedochowania warunków zwolnienia z art. 31zo ustawy COVID-19 przed wydaniem decyzji odmawiającej zwolnienia. Ma także obowiązek uwzględnić stan faktyczny, który zaistniał w sprawie, w tym wywołany powzięciem wiedzy o konieczności dochowania warunków niezbędnych dla uzyskania ww. zwolnienia. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, po pierwsze, prowadzi do wniosku, że jej uzasadnienie faktyczne i prawne nie pozwala na zrozumienie, dlaczego złożone przez skarżącą deklaracje rozliczeniowe w dniu 5 sierpnia 2020 r. nie spełniają wedle organu warunku zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Tymczasem prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa i ich wykładni. Przepis ten określa zatem podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Uzasadnienie stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Klarowne uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia z odniesieniem się do konkretnych przepisów prawa (wyrok NSA oz. W Krakowie z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Organ jest więc zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Warunków tych nie może niweczyć okoliczność, którą Sąd dostrzega, że decyzje dotyczące zwolnienia z obowiązku opłacania składek (jako istotny element wsparcia podmiotów dotkniętych skutkami epidemii COVID-19) w zamyśle ustawodawcy mają być podejmowane szybko (art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19). W żadnym stopniu nie uzasadnia to odstąpienia od uzasadnienia decyzji lub sporządzenie go przez organ w sposób, który nie poddaje się kontroli legalności. Sąd administracyjny zaś nie jest kolejnym organem w administracyjnym toku postępowania, uprawnionym do merytorycznego badania i rozstrzygania sprawy. To na organie spoczywała powinność uzasadnienia w czytelny i weryfikowalny sposób, że skarżącej nie służyło i dlaczego prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek z powołaniem na podstawę prawną, która wynikała z wniosku strony, a także - w sytuacji złożenia deklaracji po 30 czerwca 2020 r. a przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa tak, aby nie było wątpliwości, iż wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, CBOSA). Zaskarżona decyzja nie spełnia więc wymogów wyrażonych w art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a. Po drugie, Sąd zauważa, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, rażąco naruszało naczelne zasady postępowania, tj. zasadę informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a. oraz zasadę zaufania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. Skoro bowiem organ dostrzegł brak deklaracji warunkującej zwolnienie z opłacania składek winien był zastosować obowiązki informacyjne wskazane w art. 79a k.p.a. i dopiero, gdyby nie przyniosły rezultatu – rozważać zastosowanie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Ponadto ZUS – co wprost wynika z zaskarżonej decyzji - dysponował deklaracjami za kwiecień i maj 2020 r. w dniu [...] r., czyli przed wydaniem zaskarżonej decyzji ([...] r.), zatem okoliczność tę winien był ocenić w decyzji w kontekście spełnienia warunków zwolnienia ze składek z uwzględnieniem zasady uregulowanej ww. art. 9 i art. 79a k.p.a. Zaniechanie tych obowiązków przez organ uniemożliwiło stronie nie tylko poznanie rzeczywistych przyczyn odmowy wnioskowanego zwolnienia z opłacania składek i toku rozumowania stanowiącego podstawę tej odmowy, ale także pozostawiło niepewność, czy rozpatrzone zostało jej rzeczywiste żądanie (wynikające z wniosku z [...] r.). Zweryfikowanie stanowiska z zaskarżonej decyzji nie jest możliwe w oparciu o uzasadnienie decyzji zaskarżonej. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] r. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. Zadaniem organu będzie ponowna ocena warunków zwolnienia z opłacania składek w oparciu o treść wniosku. Organ uwzględni przy tym obowiązek dochowania w sprawie opisanych wyżej zasad informacyjnych i kompleksowej ocenie podda wniosek, wyjaśni okoliczności złożenia deklaracji, uzupełnienie warunku zwolnienia (okoliczność faktyczną, tj. złożenie deklaracji rozliczeniowej, która w sprawie już zaistniała w kontekście argumentacji strony oraz samego organu) dochowując zasad prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 k.p.a), jeśli zajdzie konieczność jej wydania.