III SA/Wr 132/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak Sędziowie Sędzia NSA Ryszard Pęk (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 maja 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. przyznaje adw. K. U. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) z VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. 1. Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił następujący przebieg postępowania. W dniu [...] lipca 2013 r. D. P. (zwana dalej "skarżącą") złożyła w Urzędzie Gminy D. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] czerwca 2006 r. (nr [...]). Wójt Gminy D., postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]), po rozpoznaniu powyższego wniosku odmówił wznowienia postępowania. Postanowienie, jak wynika z adnotacji Poczty na kopercie, było dwukrotnie awizowane: po raz pierwszy [...] sierpnia 2013 r. i po raz drugi [...] sierpnia 2013 r. Na odwrocie potwierdzenia odbioru pisma nie wskazano czy i z jakich powodów nie doręczono przesyłki. Nie wskazano także czy i w jakim miejscu umieszczono zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym oraz brak było podpisu doręczyciela. W dniu [...] września 2013 r. skarżąca zwróciła się do Gminy D. o rozpatrzenie "ostatniego podania" i wydanie decyzji. W odpowiedzi na powyższe pismo Wójt Gminy D., pismem z [...] października 2013 r., doręczonym w dniu [...] października 2013 r., poinformował skarżącą, że [...] sierpnia 2013 r. wysłano na jej adres postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. i że jej wyjazd nie był okolicznością wstrzymującą bieg terminów załatwiania sprawy, przewidzianych w art. 35 K.p.a oraz że zgodnie z art. 44 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane. Skarżąca w dniu [...] października 2013 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., za pośrednictwem Urzędu Gminy w D. zażalenie datowane na [...] października 2013 r. Z uwagi na wątpliwości co do daty doręczenia skarżącej postanowienia organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wystąpiło do Wójta Gminy D., aby zwrócił się do operatora pocztowego, celem wskazania miejsca zamieszczenia zawiadomień o możliwości odbioru przesyłki listowej zawierającej to postanowienie. Poczta Polska S.A. – Urząd Pocztowy M., w udzielonej [...] listopada 2013r. informacji wyjaśniła, że "listonosz w dniu [...] sierpnia 2013 r. z powodu niezastania adresata pozostawił zawiadomienie o nadejściu przesyłki w oddawczej skrzynce odbiorcy wskazując miejsce odbioru – UP M. W dniu [...] sierpnia 2013 r. z powodu nieodebrania przesyłki w terminie, wystawiono zawiadomienie powtórne, które tego samego dnia listonosz doręczył za pośrednictwem skrzynki adresata". Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wyjaśniło, że z zestawienia daty doręczenia skarżącej kwestionowanego postanowienia i daty wniesienia zażalenia wynika, że zaskarżony akt administracyjny doręczono skarżącej, w trybie art. 44 K.p.a., w dniu [...] sierpnia 2013 r. Oznaczało to, że zażalenie wniesiono z uchybieniem siedmiodniowego terminu z art. 141 § 2 K.p.a., który upłynął [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że dowodami potwierdzającymi datę doręczenia skarżącej zaskarżonego postanowienia było zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia oraz adnotacje na kopercie, w której wysłano postanowienie oraz pismo Naczelnika Urzędu Pocztowego w M. z [...] listopada 2013 r. Podkreśliło, że zaskarżone postanowienie zawierało prawidłowe pouczenie o przysługującym skarżącej środku zaskarżenia oraz o sposobie i terminie jego wniesienia. Skarżąca nie wniosła zaś prośby o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Dlatego też – jak podkreślono w postanowieniu – nie było podstaw do wyjaśnienia, dlaczego doszło do uchybienia terminu oraz czy nastąpiło to bez winy skarżącej. 2. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca podniosła, że jest osobą chorą, bardzo często przebywa poza domem i dlatego nie może odbierać korespondencji. W czasie, gdy organ wysyłał jej przesyłkę zawierającą zaskarżone postanowienie przebywała w szpitalu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe argumenty i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia [...] maja 2014 r. skarżąca szczegółowo opisała swoją sytuację życiową i zdrowotną. Do pisma dołączyła karty informacyjne leczenia szpitalnego. Na rozprawie skarżąca podniosła, że po powrocie z sanatorium w dniu [...] września, ani ona, ani jej rodzice nie znaleźli w skrzynce pocztowej dowodu przesłania przesyłki, tak zwanego awizo. Powyższe – zdaniem pełnomocnika skarżącej – spowodowało, że organ administracji publicznej nie dotrzymał trybu doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 K.p.a. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r., adnotacji umieszczonej na kopercie, w której to postanowienie zostało wysłane oraz pisma Naczelnika Urzędu Pocztowego w M. z dnia [...] listopada 2013 r. – przyjęło, że postanowienie skutecznie doręczono skarżącej, w trybie art. 44 K.p.a., w dniu [...] sierpnia 2013 r. Termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu [...] września 2013 r. a zażalenie skarżącej z dnia [...] października 2013 r., zostało wniesione z uchybieniem 7 dniowego terminu ustanowionego w art. 141 § 2 K.p.a. W przedstawionym wyżej stanie faktycznym istota sprawy sprowadzała się do ustalenia czy został naruszony przepis art. 44 § 2 – 4 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w tym stanie faktycznym doręczenie zastępcze postanowienia organu I instancji było skuteczne i nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2013 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dowody, na podstawie których organ odwoławczy ustalił, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego, poddają w zasadniczą wątpliwość prawidłowość zastępczego doręczenia skarżącej postanowienia organu I instancji z [...] sierpnia 2013 r. Zgodnie z art. 42 § 1 K.p.a. pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się osobom fizycznym co do zasady w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przepis art. 44 K.p.a. ustanawia natomiast możliwość dokonania tzw. doręczenia zastępczego, w razie gdy doręczenie w żaden ze sposobów wskazanych powyżej nie jest możliwe. W takiej sytuacji pismo pozostawia się przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie właściwej gminy (miasta). Przesłanką skuteczności doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 K.p.a. jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Powyższy przepis ustanawia, wiążącą doręczającego, kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie. Oznacza to, że podmiot doręczający powinien umieścić zawiadomienie w skrzynce na korespondencję, a gdy umieszczenie zawiadomienia w ten sposób nie jest możliwe, to w drzwiach mieszkania adresata, albo w drzwiach pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje obowiązki zawodowe (pracuje), lub w miejscu widocznym na tej nieruchomości np. na bramie (por. A. Wróbel (w:), M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX nr 149246). Dopiero po spełnieniu wszystkich powyższych warunków, na mocy art. 44 § 4 K.p.a., doręczenie uznaje się za dokonane z upływem czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia. Normy zawarte w przepisach art. 44 K.p.a. należy odczytywać w sposób całościowy i z uwagi na doniosły skutek jaki wywołują nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Warunkiem uznania pisma za doręczone, w rozumieniu art. 44 § 4 K.p.a., jest spełnienie wszystkich wymogów płynących z powołanego przepisu. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać oraz o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru powinno być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., II GSK 794/10, LEX nr 1068869). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że nadana do skarżącej przesyłka zawierająca postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. została prawidłowo zaadresowana. Jednak nie był zgodny z powołanymi wyżej zasadami sposób postępowania operatora pocztowego, tj. awizowania przesyłki (koperta wraz z potwierdzeniem jej odbioru znajduje się w aktach administracyjnych, k. 2). Przy doręczeniu zastępczym (art. 44 § 2 K.p.a.) doręczyciel jest zobowiązany do podania gdzie zawiadomienie o złożeniu przesyłki pozostawił. W przeciwnym wypadku nie ma możliwości weryfikacji, czy tryb został zachowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, baza Legalis). Treść formularza dowodu potwierdzenia doręczenia jest jasna i nie stanowi przeszkody w dopełnieniu tego obowiązku. W rozpatrywanej sprawie, zarówno na kopercie jak i na potwierdzeniu odbioru, brak jest jakiejkolwiek wzmianki, gdzie pozostawiono tzw. awizo, czyli zawiadomienie o pozostawieniu postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Z wypełnionego przez doręczyciela formularza potwierdzenia odbioru wynika natomiast, że doręczyciel "pisma nie doręczył ponieważ adresat lub jego domownik odmówili przyjęcia pisma, uprzedzając ich o miejscu pozostawienia pisma w M. – [...]". Powyższa treść pozostaje jednak w sprzeczności z przystawioną przez doręczyciela pieczątką "Adresata nie zastano", przy czym pod pieczątką brakuje podpisu doręczyciela. Uchybień powstałych przy doręczeniu zastępczym nie sanuje podjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze próba ustalenia sposobu zawiadomienia skarżącej o złożeniu przesyłki pocztowej. Z pisma Poczty Polskiej S.A. Urząd Pocztowy w M. z [...] listopada 2013 r. nie wynika na jakiej podstawie Poczta ustaliła sposób postępowania doręczyciela, skoro w kluczowym dla sprawy dowodzie, tj. potwierdzeniu doręczenia pisma brak było jakichkolwiek adnotacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia oraz podpisu doręczyciela a skarżąca wyjaśniła, że w oddawczej skrzynce pocztowej nie było zawiadomienia o pozostawieniu pisma, które było do niej adresowane. W opisanej sytuacji, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, tak jak to zasadnie podniósł pełnomocnik skarżącej na rozprawie, że zachowane zostały warunki określone w art. 44 K.p.a. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12 (baza Lex nr 1145634). O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 K.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja na dowodzie potwierdzenia odbioru, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 K.p.a. Z przedstawionych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i w konsekwencji z naruszeniem art. 44 § 2 K.p.a, stwierdziło, że doręczenie zastępcze było skuteczna i że zażalenie złożono po upływie terminu do złożenia zażalenia z art. 141 § 1 K.p.a. Wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania obligowały do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania przed sądem administracyjnymi (pkt II sentencji wyroku) orzeczono zgodnie z art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).